II SA/Bk 715/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi B. G., T. W., Z. G., W. Dz., J. O., E. O., A. B., K. W., K. B., G. Sz., A. O., A. B., G. P., E. W., M. G., J. W., J. Z., Z. A. i M. P. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu [...] sierpnia 2006 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. F. i L. w gminie S. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. w dniu [...] września 2006 r. (Nr [...], poz. [...]). Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. B. G. działając w imieniu własnym oraz z upoważnienia współwłaścicieli działek o nr geod. [...], [...] i [...] wezwał Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia interesu prawnego opisaną uchwałą poprzez usuniecie zapisu: 1) § 11 pkt 3) – uporządkowanie istniejących obiektów i urządzeń w obejściach szczególnie na terenie zabudowy rolniczej, oraz na terenach po byłych zakładowych ośrodkach wypoczynkowych i zabudowie techniczno – produkcyjnej; 2) § 11 pkt 4) – zakaz remontów kapitalnych i konieczności likwidacji sezonowych i substandardowych obiektów; w odniesieniu do działek gruntu oznaczonych nr geod.[...], [...] i [...], wymienionych w § 28 ust. 37 uchwały Rady Gminy S. nr [...]. Zdaniem wnioskujących kwestionowane zapisy uchwały rażąco naruszają ich własność prywatną, bowiem pozbawiają możliwości dokonywania remontów i modernizacji obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach stanowiących ich własność. Podkreślili, że w czasie zakupu przedmiotowych działek obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego i opinia W. Parku Narodowego, zezwalające na przebudowę, rozbudowę i modernizację legalnie istniejących na tych terenach – obiektów budowlanych. Dodatkowo wskazali, iż w uchwale dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi S. F. i L., Rada Gminy S. umożliwiła innym mieszkańcom, oraz właścicielom i użytkownikom podobnych obiektów budowlanych dokonywanie remontów, modernizacji i rozbudowy, wprowadzając w ten sposób w tym samym obrębie terytorialnym nierówne traktowanie społeczne. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wójt Gminy S. poinformował wzywającego do usunięcia naruszenia prawa o braku podstaw uzasadniających podjęcie działań zmierzających do uchylenia kwestionowanej części uchwały zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego części wsi S. F. i L. Powołując przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnił, iż każdy zainteresowany mógł zgłosić w trybie ustawowym wnioski do planowanych rozstrzygnięć, projekt przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego był dostępny do publicznego wglądu, a wszystkie wnioski i uwagi zgłoszone w ustawowych terminach były rozpatrzone w trakcie procedury sporządzania planu. Wszystkie zaś zgłoszone w tym trybie uwagi i wnioski były analizowane na spotkaniu, jakie miało miejsce w dniu [...] stycznia 2006 r. z udziałem Dyrektora W. Parku Narodowego, a część z nich została uwzględniona. W dniu [...] września 2007 r. B. G. działając w imieniu własnym oraz współwłaścicieli działek o nr geod. [...], [...], [...]: T. W., Z. G., W. Dz., J. O., E. O., A. B., K. W., K. B., G. Sz., A. O., A. B., G. P., E. W., M. G., J. W., J. Z., Z. A., M. P., powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku uchwałę Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. F. i L. w gminie S., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Nr [...], poz. [...] z [...] września 2006 r., w części dotyczącej § 11 pkt 4 i 3 w związku z § 28 pkt 37. Zaskarżonej uchwale zarzucili: 1) pominięcie ustaleń dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L., obowiązującego w dniu zawarcia przez skarżącego oraz innych współwłaścicieli umowy kupna współwłasności działek gruntu o numerach geodezyjnych [...] i [...], położonych we wsi L., gmina S. oraz użytkowania wieczystego działki gruntu o numerze [...], objętych aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1995 r., Rep. A Nr [...]; 2) naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez pozbawienie skarżących prawa własności, w takim stanie w jakim nabyli ją w 1995 r., poprzez zróżnicowanie sytuacji skarżących w porównaniu do sytuacji pozostałych mieszkańców wsi, którym uchwała zezwala na dokonywanie modernizacji istniejących obiektów i przeznaczanie wolnych terenów pomiędzy zainwestowanymi pod nowe obiekty mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne i transportowe; 3) rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności, oraz części składowej tego prawa poprzez wprowadzenie zapisu w § 11 pkt 3 i 4 uchwały zakazującego remontów kapitalnych i konieczności likwidacji sezonowych i substandardowych obiektów na terenie po byłych zakładowych ośrodkach wypoczynkowych. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy S. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. F. i L., w części dotyczącej § 11 pkt 3 i § 11 pkt 4. W uzasadnieniu skargi B. G. podniósł, że jest współwłaścicielem działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz udziału w prawie użytkowania wieczystego działki o nr [...], które nabył wraz z domkiem letniskowym na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 1995 r. od Syndyka Masy Upadłości przedsiębiorstwa państwowego Zakłady Płyt Wiórowych w S. Wraz ze skarżącym współwłasność w powyższych działkach gruntu nabyli inni skarżący (łącznie 38 osób), którzy od chwili zakupu użytkują przedmiotowe działki, dokonując także remontów domków, znajdujących się na ww. gruntach. Skarżący zarzucił ponadto, że już w trakcie prac planistycznych i uzgodnień projektu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi współwłaścicielami działek, sprzeciwił się przyjętemu w projekcie planu zapisowi § 11 pkt 3 i 4 dotyczącemu planowanego sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu do warunków i ustaleń dla obszarów parku narodowego, zakazu remontów kapitalnych i konieczności likwidacji sezonowych i substandardowych obiektów. Rada Gminy S. odrzuciła jednak przedmiotowe uwagi i przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo skarżący zarzucił, że Rada Gminy naruszyła zasady równości wszystkich wobec prawa i niedyskryminacji wyrażone w art. 32 Konstytucji, wprowadzony bowiem uchwałą zakaz remontu nabytego na podstawie umowy - domku letniskowego, a w konsekwencji likwidacja obiektu, ujemnie wpływa na jego sytuację prawną. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ samorządu ma obowiązek uwzględniać w czynnościach planistycznych prawo własności oraz podstawowe zasady Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Przewodniczący stwierdził, iż przy uchwalaniu przedmiotowego planu w pełni zachowana i przestrzegana była obowiązująca w tym zakresie procedura. Dokonano w tym zakresie stosownych ogłoszeń, uzgodnień, rozpatrzono złożone wnioski i uwagi do projektu planu. Organ wyjaśnił ponadto, iż uwagi na to, że część obszaru Gminy S., dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym działki [...], [...] i [...], położone są na terenie W. Parku Narodowego, konieczne było uwzględnienie przepisu art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego. W związku z tym, iż uzgodnienia te mają wiążący charakter, a obowiązek ich dokonania wynika wprost z przepisów ustawy, argument skarżącego o ograniczeniu jego praw właścicielskich, jest nieuzasadniony. Podkreślając, iż działki [...], [...] i [...] położone są na trenie W. Parku Narodowego, organ wyjaśnił, iż to właśnie ta okoliczność ma decydujący wpływ ma określone ograniczenia w sposobie wykorzystywania posiadanego przez stronę skarżącą prawa własności. Przyznał jednocześnie, że wprowadzenie na terenie byłych zakładowych ośrodków wypoczynkowych zakazu remontów kapitalnych i konieczności likwidacji sezonowych obiektów stanowi ingerencję w prawo własności, jednakże ingerencja ta znajduje swe oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Ustawa o ochronie przyrody, nakazująca dokonanie stosownych uzgodnień z dyrektorem parku narodowego, jest zaś jednym z takich aktów prawnych, w których ustawodawca uznał, że interes jednostki musi ustąpić przed dobrem ogółu. Podkreślono tym samym, że ochrona środowiska naturalnego, przyrody ma charakter nadrzędny nad ochroną prawa rzeczowego przysługującego konkretnemu obywatelowi. W konkluzji organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza istoty przysługującego wnoszącemu skargę – prawa własności, gdyż istotą tego prawa jest możliwość władania rzeczą z wyłączenie osób trzecich, a uprawnienia skarżącego w tym względzie pozostają niezmienione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Na wstępie należy zaznaczyć, że termin do wniesienia skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego został, przez skarżących, zachowany. Wezwanie do Rady Gminy S., do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zostało skierowane dn. [...].08.2007r., odpowiedź skarżący uzyskali w piśmie z dnia [...].08.2007r., zaś w dniu [...].09.2007r. została złożona skarga do sądu za pośrednictwem organu. Zatem, Skarżący wnieśli skargę w terminie 30 dni do dnia otrzymania stanowiska organu, co jest zgodne z przepisem art. 53 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dn. 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ocenie Sądu ( a wbrew stanowisku organu), Skarżący wykazali interes prawny - nie tylko faktyczny- występując do Rady Gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Działali w przekonaniu, że poszczególne zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego naruszając ich prawo własności do działek, na których nie będą mogli dokonywać inwestycji, a istniejące domki letniskowe mają być wyeliminowane. Sąd, nie podzielił jednakże, merytorycznych zarzutów skargi, ponieważ nie doszło do naruszenia prawa w stopniu mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności części zaskarżonej uchwały. Art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dn. 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, w istocie, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności. Nie oznacza to jednak (wbrew przekonaniu skarżących), że własność indywidualna jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Art. 140 Kodeksu cywilnego, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie wskazuje, że wykonywanie tychże uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściela. Z mocy tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie rada gminy działa w granicach przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego, które przejawia się legalna ingerencją w prawo własności (podobny pogląd wyraził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 13.05.2004r. w sprawie o sygn. SA/Bk 1532/03 – Lex 173691). Powyższa argumentacja jest również częściową odpowiedzią na drugi zarzut skargi tj. naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Twierdzenie zawarte w skardze, iż Rada Gminy S. naruszyła przy uchwalaniu kwestionowanej części planu zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz dopuściła się nierównego i dyskryminującego traktowania różnych podmiotów (art. 32 Konstytucji RP) – jest w ocenie Sądu nieuprawnione. Przywołane przepisy konstytucyjne nie znajdują odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Działki skarżących o nr [...], [...], [...] są położone w bezpośrednim sąsiedztwie Jeziora W. na terenie W. Parku Narodowego. W uchwalonym planie miejscowym zostały oznaczone symbolem [...], co oznacza, że są to tereny zabudowy turystycznej i wypoczynkowej. Ta funkcja terenu została więc zachowana i właściciele w/w działek nadal mogą wykorzystywać swoje posesje w celach wypoczynkowo-rekreacyjnych. Oprócz terenów typowo wypoczynkowych (m.in. teren domków wypoczynkowych po byłym Przedsiębiorstwie Zakładu Płyt Wiórowych w S., który nabyli skarżący) znajduje się teren wsi służący stałym mieszkańcom do zaspokajania ich całorocznych codziennych potrzeb życiowych. Dlatego też (należy przypuszczać), że potraktowanie przez organ planistyczny zabudowy typowo wiejskiej wsi S. F. i L. było bardziej liberalne w § 12 pkt 4 zaskarżonej uchwały (tj. z obowiązkiem modernizacji istniejących obiektów i możliwością nowej zabudowy), niz uczyniono to w § 11 pkt 3, § 11 pkt 4. Nie można tu mówić o "nierównym traktowaniu mieszkańców gminy", gdyż Skarżący de facto takimi mieszkańcami nie są, są zaś sezonowymi użytkownikami domków wypoczynkowych. O dyskryminacji i nierównym traktowaniu podmiotów w świetle art. 32 Konstytucji RP można by mówić zdaniem Sądu wówczas, gdyby zapis planu miejscowego niektórym właścicielom działek rekreacyjnych nr [...], [...] i [...] umożliwił dokonywanie kapitalnych remontów domków wypoczynkowych, a innych będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej tej możliwości pozbawił. Nie ulega wątpliwości, że działki Skarżących znajdują się na terenie W. Parku Narodowego, a co za tym idzie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegał obligatoryjnemu uzgodnieniu z Dyrektorem tego parku na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zmianami) w związku z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 z późn. zmianami). Każda odmowa uzgodnienia projektu planu wyrażona postanowieniem przez Dyrektora W. Parku Narodowego prowadziłaby, jak słusznie zauważa organ, do niemożności uchwalenia planu miejscowego. Postanowieniem z dnia [...].12.2005r. Dyrektor W. Parku Narodowego odmówił uzgodnienia pierwszej wersji planu, wnosząc szereg zastrzeżeń, mających na celu ochronę przyrody. Wójt Gminy S. przeprowadził negocjacje z Dyrektorem Parku ([...].01.2006r.), w wyniku których w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego znalazł się kwestionowany przez Skarżących zapis § 11 pkt 3 i 4. Sąd zwraca przy tym uwagę, iż Dyrektor W. Parku Narodowego sugerował (w uzasadnieniu swego postanowienia z dnia [...].02.2006r.), by w § 11 pkt 4 znalazł się zakaz wszelkich "remontów", a nie tylko "remontów kapitalnych", do czego Rada Gminy (jak widać z zapisu) się nie przychyliła, działając tym samym na korzyść Skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny raz jeszcze podkreśla, że kwestionowanych przez Skarżących zapisów planu miejscowego nie można uznać za niezgodne z prawem zarówno w aspekcie zasad konstytucyjnych (podnoszonych w skardze), jak też w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza jej artykułu 15 ust. 1 i 2. Ograniczenia w dysponowaniu prawem własności są więc możliwe i dopuszczalne.. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 3.09.2004r. sygn. akt OSK 476/04 (publ. ONSA i WSA 2005/1/2) zawarł następującą tezę: "obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy". W sprawie niniejszej Rada Gminy S. nie przekroczyła władztwa planistycznego, zaś plan uchwaliła (w tym kwestionowane zapisy) kierując się przepisami obowiązującego prawa.. Dlatego też Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).