I OSK 605/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1116/07 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od A. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim kosztów postępowania kasacyjnego. Po rozpoznaniu skargi A. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1116/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2007 r., a także postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2007r., wydane w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zasiłku stałego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że A. B. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zasiłku stałego zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2005 r., zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Wójt Gminy B. wznowił postępowanie, zgodnie z wnioskiem strony, a następnie decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podkreślił, że strona w wyjaśnieniach złożonych do protokołu w dniu [...] marca 2007 r. i w piśmie z dnia [...] lipca 2007 r., jako przesłankę wznowienia podała przyczynę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Pismo wnioskodawczyni "o skorygowanie decyzji o wspólnym gospodarstwie domowym z moją córką A. B.", zakwalifikowane po wyjaśnieniach strony, jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. wpłynęło do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w dniu [...] lipca 2006 r. Stosownie do przepisu art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Według organu o okoliczności ustalenia przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B., że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką, wnioskodawczyni posiadała wiedzę co najmniej od dnia [...] czerwca 2005 r., a więc od daty doręczenia jej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. W tej sytuacji, wniosek o wznowienie postępowania został złożony z naruszeniem ustawowego miesięcznego terminu. Jeżeli chodzi o decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r., to organ zaznaczył, że przyjmując nawet datę [...] kwietnia 2006 r., kiedy to wydano A. B. kserokopię decyzji, miała ona możliwość zapoznania się w tej dacie z jej treścią. Stąd i w odniesieniu do tej decyzji wniosek o wznowienie postępowania zawarty w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. został złożony z naruszeniem miesięcznego terminu. A. B. wniosła odwołanie od tej decyzji wskazując, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. została poinformowana o wznowieniu postępowania, a następnie organ odmówił jej wznowienia postępowania. Wyjaśniała, że od października 2003 r. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Dalej opisała swoją sytuację materialną i zdrowotną. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2007 r. i umorzyło postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, jako bezprzedmiotowe. W ocenie organu odwoławczego Wójt nie zbadał, czy podanie o wznowienie postępowania spełnia wszystkie wymogi formalne, w szczególności czy zostało złożone w terminie określonym w przepisie art. 148 k.p.a. i wznowił postępowanie. Tymczasem brak było przesłanek do wznowienia postępowania. W tej sytuacji organ winien bez wznawiania postępowania wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Kolegium podkreśliło, że zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę, a w sprawie nie miało to miejsca. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że podanie o wznowienie postępowania było spóźnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. B., stwierdziła, że od października 2003 r. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, gdyż córka A. mieszka w Łodzi, studiuje na [...] i utrzymuje się ze stypendium. Skarżąca oświadczyła, że nie posiada żadnych innych dochodów prócz zasiłków z pomocy społecznej, natomiast uznanie organów administracji publicznej, iż prowadzi wspólne gospodarstwo z córką pozbawiło ją środków do życia. Jest osobą samotną zmuszoną pożyczać pieniądze na jedzenie, leki, rachunki i węgiel. Powołując się na orzeczenie lekarskie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2003 r. wskazała, że choroba psychiczna nie pozwalała odwoływać się od krzywdzących decyzji. Dodatkowo skarżąca podniosła, że w październiku 2007 r. wniosła o pomoc na zakup węgla ze środków celowych i do dnia złożenia skargi nie otrzymała żadnej odpowiedzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., określającego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku uwzględniania skargi oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja organu odwoławczego naruszała przepisy art. 149 i 151 k.p.a. Zgodnie z art. 149 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania, organ może wydać albo postanowienie o wznowieniu postępowania w danej sprawie (art. 149 § 1 k.p.a.), albo decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania zgodnie z przepisem art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zażalenie na takie postanowienie nie przysługuje. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy rozdziału 12 k.p.a. o wznowieniu postępowania nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22. kwietnia 2002 r. akt IV SA 1439/99, Lex nr 80588). Istotną konstatacją jest to, że w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania organ może jedyne wydać decyzje wskazane w treści art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy wniosek A. B. o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Zatem w sprawie brak było jakichkolwiek podstaw, aby wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji zobowiązany był tylko i wyłącznie do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w trybie określonym w przepisie art. 149 § 3 k.p.a. Skoro organ pierwszej instancji wydał postanowienie wznawiające postępowanie, które w świetle ustaleń poczynionych w toku postępowania okazało się zupełnie bezpodstawne, to rolą organów administracji rozpoznających sprawę w toku instancji było wyeliminowane tegoż rozstrzygnięcia z obrotu prawnego jednocześnie z umorzeniem postępowania wznowieniowego. Organowi odwoławczemu umknęła okoliczność, że postanowienie wznawiające postępowanie zostało wydane i nadal funkcjonował w obrocie prawnym. Tak długo, jak owo postanowienie funkcjonować będzie w obrocie prawnym niepodobna uznać, że organy administracji w sposób odpowiadający prawu rozpoznały wniosek skarżącej o wznowienie postępowania. Na marginesie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że ocena dopuszczalności wznowienia postępowania na tym etapie nie ma wpływu na zakres praw i obowiązków wynikających z decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie zasiłku stałego. Ocenie podlega jednie postępowanie wznowieniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że organ pierwszej instancji, wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r., naruszył przepisy art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 149 k.p.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Pozostawienie tego postanowienia w obrocie prawnym pomimo umorzenia postępowania wznowieniowego wskazuje na istotne nieprawidłowości w załatwieniu sprawy administracyjnej. Jako podstawę praną wyroku Sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, reprezentowane przez radcę prawnego A. P., zaskarżyło opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosło o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzje wydano z naruszeniem art. 149 i 151 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Argumentując swoje stanowisko skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że na postanowienie o wznowieniu postępowania nie służy zażalenie. Takie postanowienie zgodnie z art. 142 k.p.a. strona może kwestionować tylko w odwołaniu od decyzji. Organ odwoławczy swoje stanowisko wobec takich zarzutów przedstawia w uzasadnieniu decyzji merytorycznej. Skoro w sprawie brak było przesłanek do wznowienia postępowania oraz niedopuszczalne było, aby w wyniku wznowienia postępowania zapadła decyzja o odmowie wznowienia postępowania, to obowiązkiem Kolegium było uchylenie tej wadliwej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie wznowienia. Nie można zgodzić się z zarzutem, że wydając rozstrzygnięcie organ pominął fakt funkcjonowania w obrocie postanowienia o wznowieniu postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, po umorzeniu postępowania nie funkcjonuje w obrocie przedmiotowe postanowienie o wznowieniu postępowania. Pogląd taki znajduje poparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r. VII SA/Wa 1086/04 (Lex nr 168036). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Przepis art. 148 § 1 i 2 k.p.a. określa termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Złożenie podania o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Wobec tego ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie jest obowiązkiem organów obu instancji. Zatem w sytuacji, gdy organ administracji wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, mimo braku dopuszczalności wznowienia, i w toku wznowionego postępowania okazało się, iż zachodziły przesłanki niedopuszczalności wznowienia, powinien umorzyć postępowanie. W takim przypadku organ pierwszej instancji nie może rozstrzygnąć o odmowie wznowienia postępowania. Jeżeli zaś, tak jak w rozpoznawanej sprawie, organ pierwszej instancji mimo nieprawidłowego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania wydał następnie decyzję odmawiającą wznowienia postępowania to organ odwoławczy władny jest zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylając wadliwą decyzję pierwszej instancji umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W takim przypadku dochodzi do umorzenia postępowania wznowionego postanowieniem mimo zaistnienia przesłanek niedopuszczalności wznowienia. Umorzenie wadliwie wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego kończy to postępowanie. Zakończenie postępowania oznacza zaś, iż nie może być mowy o istnieniu w obrocie prawnym postanowienia o wznowieniu postępowania. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sądowi pierwszej instancji umknął fakt, iż organ odwoławczy orzekając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. wyeliminował z obrotu prawnego naruszającą prawo decyzję odmawiającą wznowienia postępowania oraz zakończył postępowanie wadliwie wznowione postanowieniem Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2007 r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec złożenia wniosku z uchybieniem ustawowego terminu, orzekając o jego umorzeniu. Dlatego też niezasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając prawidłowość rozstrzygnięć organu pierwszej instancji w istocie rzeczy Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny decyzji organu odwoławczego, korygującej wadliwości procesowe postępowania, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., zaś uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając trudną sytuację bytową skarżącej, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia od niej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.