II SAB/Ol 30/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S.T. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez S. T. była bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z przekazanych Sądowi administracyjnych akt sprawy wynika, iż w dniu "[...]" S. T., z powołaniem się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Komendy Miejskiej Policji w "[...]" Posterunku Policji w "[...]" z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia faksu lub jego kserokopii nadesłanego z Komendy Powiatowej Policji w "[...]" w sprawie jego osoby. Odpowiadając na wniosek pismem z dnia "[...]" Kierownik Posterunku Policji w "[...]" udzielił informacji, iż Posterunek nie posiada żadnej dokumentacji na nazwisko S. T. W związku z powyższym S. T. w dniu "[...]" wniósł skargę do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W skardze podniósł, iż pismo z dnia "[...]" nie udziela żądanej informacji publicznej, zatem jest niezgodne z treścią wniosku. Wskazał również, iż telefonicznie powiadomił Komendanta Wojewódzkiego Policji o niewłaściwym załatwieniu wniosku, czego efektem była informacja, iż skarga musi mieć formę pisemną. Wyraził również swoje niezadowolenie podnosząc, iż jego wniosek nadal pozostaje bez odpowiedzi. Następnie, faksem z dnia "[...]" skarżący poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji, iż zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniania w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zatem, zgodnie z powyższym przepisem, jako podstawowy tryb należy stosować udostępnienie informacji na ustne żądanie zainteresowanego. Dla takiego załatwienia sprawy mają również zastosowanie art. 7, 9 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Ponadto uwzględniając, iż organy władzy publicznej działają zgodnie z prawem i w granicach prawa zastosowanie ma również art. 7 Konstytucji RP. Zatem, mając na względzie powyższe regulacje prawne, organ administracji zobligowany jest do udostępnienia informacji publicznej bez potrzeby składania pisemnego wniosku. W dniu "[...]" S. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w załatwieniu wniosku o dostępie do informacji publicznej i niewłaściwej formie załatwienia. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż każdy wniosek o udzielenie informacji publicznej musi być załatwiony zgodnie z ustawą i terminem przez ustawę zakreślonym. Podniósł, iż dyspozycja art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w świetle uregulowań k.p.a. nakazuje stosować jako regułę udostępnianie informacji publicznej, bez potrzeby składania pisemnego wniosku. Pismem z dnia "[...]" Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w "[...]" poinformował S. T., iż udzielając w dniu "[...]" odpowiedzi na jego wniosek funkcjonariusz Policji powinien poinformować o tym, że żądanie kserokopii dokumentów wytworzonych w jednostkach Policji nie ma uzasadnienia w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne. Informacja publiczna stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Wskazał nadto, przytaczając treść art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przykładowy katalog informacji publicznych. Podniósł, iż wobec przedstawionych uregulowań, telegram nadesłany z Komendy Powiatowej Policji w "[...]" do Posterunku w "[...]" z prośbą o wykonanie czynności w ramach pomocy prawnej nie nosi cech informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniósł, iż żądane przez skarżącego informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w ustawie informację publiczna stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a z wykładni a contrario wynika, iż informacja pozostająca w posiadaniu władz publicznych, a dotycząca spraw innych niż publiczne nie jest informacją publiczną. Dlatego w udzielonej odpowiedzi z dnia "[...]" podano, iż żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Wskazał również, iż skarga winna zostać odrzucona ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w przypadku uznania, iż jest to inna czynność w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), odrzucenie skargi jest zasadne z uwagi na uchybienie terminu do usunięcia naruszenia prawa określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie bowiem udzielono odpowiedzi skarżącemu pismem z dnia "[...]", natomiast skarżący faksem z dnia "[...]" wezwał do usunięcia, w jego ocenie, naruszenia prawa, czym uchybił terminowi określonemu w art. 52 § 3 p.p.s.a. W dniu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie skarżący podał do protokołu, iż Komenda Powiatowa Policji w "[...]" prowadziła przeciwko niemu postępowanie w przedmiocie niedopełnienia obowiązku meldunkowego. Dodał, iż z aktami sprawy o wykroczenie dotyczące nie zameldowania się zapoznał się dopiero w sądzie rozpoznającym sprawę o popełnienie wykroczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie koniecznym w niniejszej sprawie jest rozważenie kwestii dopuszczalności skargi, co kwestionuje organ w odpowiedzi na skargę podnosząc, iż skarżący uchybił czternastodniowemu terminowi określonemu w art. 52 § 3 p.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi. Art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten dotyczy skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie wspomina natomiast nic o bezczynności, a przecież ta jest przedmiotem skargi. Trudno uznać, by pojęcie "aktu" lub "czynności" było tożsame z pojęciem "bezczynności". Wskazać ponadto należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, jak i procedurę i tryb. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów k.p.a., stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. Należy więc przyjąć, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy. Regulacja ta nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności. Zatem brak uregulowania w zakresie bezczynności w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej nie oznacza swoistego automatyzmu w stosowaniu w takiej sytuacji przepisów procedury administracyjnej. Ustawa odsyła do k.p.a. tylko w zakresie wydania decyzji administracyjnej, toteż nieuprawnionym byłoby twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie k.p.a. Trudno zatem wymagać, by wnioskodawca przed wniesieniem skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 52 § 2, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Taka właśnie sytuacja występuje w omawianej sprawie. Dlatego też skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 24.03.2006r. (sygn. II SAB/Wa 1/06, publ. LEX nr 197599) stanowiący, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej (podmiotu niebędącego organem administracji publicznej) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia i nie podziela poglądów przeciwnych w tym względzie. W świetle powyższego stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji, że skarga winna zostać odrzucona z powodu uchybienia terminowi określonemu w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt omawianej sprawy zauważyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych – art. 7 ust. 1 tejże ustawy. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ustawy, na wniosek. Wniosek wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W sprawie bezsporne jest, że skarżący wnioskiem z dnia "[...]" zwrócił się do Posterunku Policji w "[...]" o udostępnienie informacji. Zatem w stosunku do tego organu należy rozważyć czy ma on obowiązek udzielenia żądanej informacji, ewentualnie czy powiadamiając skarżącego, iż nie posiada żądanych dokumentów pozostał w bezczynności. Jednakże w skardze do sądu, jako podmiot, który nie wywiązał się z ustawowego obowiązku skarżący wskazał Komendanta Wojewódzkiego Policji. Co więcej, skarżący pismem procesowym z dnia 26 listopada 2007r. (data nadania) precyzuje skargę wskazując, iż skarży bezczynność Skarbu Państwa – Komendanta Wojewódzkiego Policji w "[...]". Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że skarżący zwracał się z wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji o udostępnienie informacji publicznej. Niezależnie zatem, czy informacja której żądał skarżący jest czy nie jest informacją publiczną, obowiązek jej udzielenia w przedmiotowej sprawie nie ciążył na Komendancie Wojewódzkim Policji, a tym samym nie pozostawał on w bezczynności. Wbrew przekonaniom skarżącego, Komendant występował w niniejszej sprawie nie jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, lecz jako organ administracji wyższego stopnia, do którego zwrócono się o skontrolowanie, czy organ podległej mu jednostki - Komendy Miejskiej Policji w "[...]" Posterunku Policji w "[...]" – pozostaje w bezczynności. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż żądana informacja powinna być udostępniona w trybie i terminie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, iż w świetle art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, które odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 7.03.2003r., sygn. II SA 3572/2002, publ. LEX nr 144641). Stąd też udzielanie informacji publicznej co do zasady następuje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od zasady tej są jednakże wyjątki. Wynika to z samej ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 2 stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jak podał na rozprawie skarżący, Komenda Powiatowa Policji w "[...]" prowadziła przeciwko niemu postępowanie w przedmiocie niedopełnienia obowiązku meldunkowego. Na etapie postępowania przygotowawczego zwróciła się (w formie faksu) do Posterunku Policji w "[...]", w ramach pomocy prawnej, celem ustalenia czy skarżący dopuścił się wykroczenia. W sprawie zatem miała zastosowanie ustawa z dnia 24 sierpnia 2001r. Kodeks postępowania w sprawach o wkroczenia (Dz. U. z 2001r. Nr 106, poz. 1148). Zgodnie z art. 38 tejże ustawy, do czynności procesowych prowadzonych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 156 § 1-4 Kodeksu postępowania karnego. Z kolei art. 156 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 sierpnia 1997r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 1997r. Nr 89, poz. 556 ze zm.) wynika, że stronom udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możność sporządzenia z nich odpisów, a na wniosek oskarżonego lub jego obrońcy wydaje się odpłatnie kserokopie dokumentów z akt sprawy. Niewątpliwie akta postępowań przygotowawczych, jak też sądowych, stanowią informację o działalności organów publicznych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Zatem skarżący, aby uzyskać interesujące go informacje, powinien był wystąpić w trybie powyżej wskazanego przepisu ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wkroczenia bądź do organów Policji (na etapie postępowania przygotowawczego), bądź też zwrócić się bezpośrednio do Sądu Rejonowego celem sporządzenia odpisu z akt sprawy lub sporządzenia kserokopii. Niezasadnie zatem wywodzi skarżący, iż żądana informacja powinna być udostępniona w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Skarżący powinien w sprawie skorzystać z alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji, który gwarantuje mu ustawa Kodeks postępowania w sprawach o wkroczenia. Zasadnym jest również wskazać, że z przekazanych akt administracyjnych wynika, iż wprawdzie w dniu "[...]", tj. w dacie wniesienia skargi na bezczynność, Komendant Miejski Policji w "[...]" pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia "[...]", to jednakże pismem z dnia "[...]" poinformował skarżącego, że żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji Sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J.P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2004r., str. 196). Jeżeli przed dniem orzekania w sprawie skargi na bezczynność organ administracji poinformował pismem wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, oznacza to, że Sąd nie może uwzględnić skargi. Z tych też względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę na bezczynność oddalił. ----------------------- 7