II SA/Op 556/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska - spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi N. O. i B. O. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...], NR [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżących N. i B. O. jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w gminie [...] w części dotyczącej działki nr A. Zaskarżoną uchwałą Rady Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ; z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113 poz. 984, Nr 153 poz. 1271, Nr 214 poz. 1806; z 2003 r. Nr 80 poz. 717, Nr 162 poz. 1568; z 2004 r. Nr 102 poz. 1055, Nr 116 poz. 1203; z 2005 r. Nr 172 poz. 1441, Nr 175, poz.1457 ; z 2006 r.Nr.17, poz.128, Nr 181, poz.1337) oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717; z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492; z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087) w § 1 uchyliła uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w gminie [...] ( Dz. U. Urz. Woj. [...] Nr 7, poz. 141 z dnia 29 stycznia 2002 r.), w części dotyczącej ustaleń tego planu dla działki Nr A. W § 2 wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy, zaś § 3 postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 30 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Skarżący w dniu 31 lipca 2007 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) wezwali Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego dokonanego omówioną wyżej uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...]. Wskazali, że dokonana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta z naruszeniem art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2004 r. z późn. zm.), albowiem nie zachowano trybu niezbędnego dla zmiany uchwały Rady Gminy dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wnikającego z ww. ustawy. Stwierdzili, iż uchylenie uchwały Rady Gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest także zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem powinna zostać dokonana w trybie przewidzianym w art. 27 powyższej ustawy. Zaakcentowali, że z treści uchwały Rady Gminy nie wynika, aby został dochowany powyższy wymóg, zatem zachodzi konieczność podjęcia stosownych działań przez Radę Gminy w celu wyeliminowania wadliwej uchwały z obrotu prawnego. Ponadto podkreślili, że wezwanie jest uzasadnione ich interesem prawnym wynikającym z art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako właścicieli nieruchomości sąsiadującej z działką nr A. Uchwała Rady Gminy dotycząca działki sąsiedniej, która dotychczas była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe może spowodować naruszenie ich interesu prawnego poprzez wszczęcie realizacji inwestycji innej niż wynikającej z obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy [...], odpowiadając pismem z dnia 20 września 2007 r. na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących omówioną uchwałą, wyjaśniła, że w związku z bardzo rygorystycznymi zapisami w planie zagospodarowania przestrzennego, niektórzy inwestorzy mają problemy z realizacją swoich inwestycji, stad zastosowano powyższy tryb wyeliminowania niekorzystnych postanowień planu. Wojewoda w trybie nadzoru tak wydawanych uchwał nie uchylał i publikował je w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Dopiero w 2007 r., Wojewoda, w trybie nadzoru, zmienił stanowisko w podobnej sprawie stwierdzając, iż zmiana ustaleń plami winna następować w ramach zmiany planu a nie jego uchylania dla konkretnych działek. Rada wskazała, że nie widzi obecnie możliwości uchylenia zakwestionowanej uchwały, bowiem została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i zaczęła obowiązywać po 30 dniach od dnia jej ogłoszenia. Nadto wskazała, że obecnie toczy się postępowanie administracyjne o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej działki i skarżący są stroną tego postępowania. Skarżący, nie godząc się ze stanowiskiem Rady, działając w oparciu o art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 50 i 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucili w skardze skarżonej uchwale Rady Gminy naruszenie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz. W uzasadnieniu przedstawili wyżej omówiony stan faktyczny sprawy. Podkreślili ponownie, że podjęcie uchwały nie zostało poprzedzone żadnymi działaniami lub czynnościami niezbędnymi dla dokonania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stąd jej tryb uchylenia jest sprzeczny z tym przepisem. Jeszcze raz podnieśli, że ich interes prawny jest w sprawie niewątpliwy i wynika z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z faktem, iż nieruchomość będąca własnością skarżących graniczy bezpośrednio z działką nr A. Wskazali, że wskutek podjętej uchwały Rady Gminy z dnia [...] oraz wszczętego następnie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr A powstała po ich stronie obawa, iż zmiana przeznaczenia sąsiadującej z ich nieruchomością może istotnie wpłynąć na sposób i warunki wykonywania przez nich prawa własności w stosunku do swojej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie w całości, oraz o zasądzenie od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu nie podzieliła wątpliwości skarżących. Podniosła, że zakwestionowana uchwała weszła w życie, stając się integralnym elementem obowiązującego w granicach administracyjnych Gminy [...] prawa miejscowego. Wskazała, że skarżący nie precyzują swoich potencjalnych obaw, wskazując jedynie na pewną abstrakcyjną sytuację hipotetyczną. Zdaniem organu, argumenty skarżących w tym zakresie nie powinny być elementem skargi, gdyż zaktualizują się ewentualnie dopiero w chwili zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr A i jako takie pozostają bez doniosłości dla oceny ważności skarżonej uchwały w kontekście sugerowanego przez skarżących naruszenia art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm – zwaną dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchwała podjęta przez radę gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu. Służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajduje oparcie w ustawie o samorządzie gminnym, zwłaszcza w jej art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono sprawy uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, nie może być wątpliwości, iż skarga z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze komentowanej uchwały pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego. Warunkami skuteczności wniesienia skargi do sądu jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego. W kontrolowanej sprawie skarżący poprzedzili wniesienie skargi wezwaniem organu do naruszenia prawa. Skarga wpłynęła do Sądu w wymaganym terminie trzydziestu dni, liczonym od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi nieuwzględniającej wezwania. Rozważenia zatem -zdaniem Sądu- wymaga, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, i czy mają oni w sprawie legitymację skargową. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy nr [...]z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w gminie [...] w części dotyczącej działki nr A, którą zaliczyć należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Dalsze rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej skarżących do wniesienia skargi na kwestionowaną uchwałę. Cytowany wcześniej przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określając krąg podmiotów legitymowanych do zaskarżenia uchwały organu gminy wiąże to prawo z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Można zatem przyjąć, iż konstrukcja skargi z tego przepisu zawiera w swej treści elementy materialnoprawne. Bezsporne jest w doktrynie i orzecznictwie sądowym, iż o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Wprawdzie oba pojęcia: "interes prawny" i "uprawnienie", nie zostały normatywnie określone, niemniej jednak powszechnie przyjmuje się, iż o interesie prawnym lub uprawnieniu mówić można, gdy osoba może lub powinna uzyskać - na podstawie obowiązującego prawa - konkretne korzyści, jednakże po skonkretyzowaniu przez organ administracji publicznej. Innymi słowy, o posiadaniu przez stronę interesu prawnego (uprawnienia) przesądza istnienie normy prawa administracyjnego, zamieszczonej w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych, na podstawie której organ administracji publicznej może kształtować jej prawa i obowiązki, przy czym interes prawny (uprawnienie), o którym mowa musi mieć charakter indywidualny, własny, osobisty, a także musi być konkretny, a nie ewentualny czy obiektywny. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada więc jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tą sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji, w niniejszej sprawie rozróżnienie to nie odgrywa jednak istotnej roli. Zdaniem skarżących, źródłem ich interesu prawnego w zaskarżeniu tej uchwały jest art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), z uwagi na fakt, iż nieruchomość będąca własnością skarżących graniczy bezpośrednio z działką nr A, do której uchylono zapis planu. Podkreślają, że wskutek podjętej uchwały Rady Gminy z dnia [...] oraz wszczętego następnie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr A obawiają się, iż zmiana przeznaczenia sąsiadującej z ich nieruchomością może istotnie wpłynąć na sposób i warunki wykonywania przez nich prawa własności w stosunku do swojej nieruchomości. W tym stanie rzeczy powiedzieć trzeba, że skarga powszechna przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym służy do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej. Legitymacja skargowa zaś jest oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Pogląd ten jest wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 cytowanej ustawy samorządowej - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców ( vide: wyroku NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3. poz. 125). Zaskarżeniu przeto w tym trybie podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżących - wywołująca dla nich negatywne konsekwencje prawne, jak np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji ich uprawnienia, interesu prawnego. Aby uznać skargę za zasadną należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżących. Przyjdzie powtórzyć, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. Należy również dostrzec, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy miejscowe, stanowią źródło norm niewątpliwie modyfikujących dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela, z nieruchomości, albowiem wskazują na możliwe sposoby jej zagospodarowania. Jeżeli zatem zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza (w sposób dopuszczalny lub nie) interes prawny tego podmiotu. Inaczej jednak wygląda sytuacja podmiotu, który wywodzi swoje prawa z faktu sąsiedztwa z nieruchomością, do której uchylono postanowienia planu. W takiej sytuacji zapisy planu nie mają modyfikującego wpływu na uprawnienia właściciela sąsiedniej działki, nie mogą zatem naruszać jego interesu prawnego. Zaskarżona uchwała dla skarżących jest neutralna (obojętna) pod względem prawnym. Ich sfera uprawnień pozostaje niezmieniona i jest regulowana innymi niż plan miejscowy przepisami. Prawo natomiast nie przyznaje właścicielom nieruchomości jak również pozostałym mieszkańcom gminy, roszczenia o uchwalenie planu miejscowego, czy też objęcie procedurą planistyczną określonych działek. W tej kwestii "decyzja" pozostawiona jest woli rady gminy. Dotychczas powiedziane wskazuje, że o ile skarżący mogą się wykazać legitymacją do wniesienia skargi w stosunku do uchwał dotyczących ich działki, o tyle legitymacji tej są pozbawieni, gdy podjęta uchwała nie reguluje ich sytuacji prawnej, nie narusza zatem ich interesu prawnego. Sami skarżący w skardze nie potrafili w sposób konkretny i realny wskazać na swój interes prawny. Ich obawy dotyczą interesu faktycznego, a nadto potencjalnego. Do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Przede wszystkim jednak uznać należy, iż uchwała o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie obejmując nieruchomości skarżących w żaden sposób nie ograniczyła ani nie uniemożliwiła realizacji ich praw właścicielskich w dotychczasowym kształcie. Tym samym tego rodzaju uchwała nie narusza istoty i sposobu wykonywania własności. Chybiona jest argumentacja skargi, iż interes prawny skarżących w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego wywieść można z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy nie jest przepisem prawa materialnego, kształtującym sytuację prawną skarżących, nie przyznaje im bowiem żadnych konkretnych uprawnień, które mogłyby zostać naruszone na skutek uchylenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten statuuje ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasada ta dotyczy zwłaszcza naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jej realizację zapewniają m. in. przepisy 63 ust. i art. 58 ust. 2 ustawy, które przewidują odpowiednie stosowanie art. 36 i 37 w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy lub decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uniemożliwia lub istotnie utrudnia dotychczasowe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią lub obniża jej wartość ( por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. pod red. Z. Niewiadomskiego. Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005. s. 66). Osoba, która domaga się ochrony swojego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych powinna jednak również w pierwszej kolejności wykazać istnienie po swojej stronie konkretnego interesu prawnego, który ma podlegać tej ochronie. Na koniec, trzeba zaznaczyć, że Sąd dostrzega brak spójności pomiędzy art. 50 § 1 P.p.s.a., przywołanym w podstawie prawnej wniesionej skargi, według którego uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a przepisem art.101 ustawy o samorządzie gminnym, który prawo do skargi wiąże z naruszeniem interesu prawnego. Jednakże tut. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku z 4 lutego 2005 r. NSA W-wa sygn. akt OSK 1563/04 opubl. LEX nr 171196), że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stąd, skoro skarżący nie posiadają legitymacji skargowej, nie było możliwe badanie pozostałych merytorycznych zarzutów skargi, odnoszących się do naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podsumowując, dotychczas powiedziane wskazuje, iż z przyczyn wywiedzionych wyżej, kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego ani też uprawnienia skarżących. Uprawnione jest zatem stanowisko Sądu o braku legitymacji skargowej skarżących, czego konsekwencją jest oddalenie skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.