II OSK 775/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie del. NSA Jacek Hyla NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i N. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 556/07 w sprawie ze skargi B. i N. O. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżących N. i B. O. jest uchwała Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. w gminie J. w części dotyczącej działki nr [...]. Zarzucili, że został naruszony art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Podjęcie uchwały nie zostało poprzedzone żadnymi działaniami lub czynnościami niezbędnymi do dokonania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stąd tryb uchylenia był sprzeczny z prawem. Wywodzili, że ich interes prawny w sprawie jest niewątpliwy i wynika z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z faktem, iż nieruchomość będąca własnością skarżących graniczy bezpośrednio z działką nr [...]. Wskazali, że wskutek podjętej uchwały Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz wszczętego następnie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] powstała po ich stronie obawa, że zmiana przeznaczenia sąsiadującej z ich nieruchomością działki może istotnie wpłynąć na sposób i warunki wykonywania przez nich prawa własności w stosunku do swojej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Gmina J. wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu nie podzieliła wątpliwości skarżących. Podniosła, że zakwestionowana uchwała weszła w życie, stając się integralnym elementem obowiązującego w granicach administracyjnych Gminy J. prawa miejscowego. Wskazała, że skarżący nie precyzują swoich potencjalnych obaw, wskazując jedynie na pewną abstrakcyjną sytuację hipotetyczną. Zdaniem organu, argumenty skarżących w tym zakresie nie powinny być elementem skargi, gdyż zaktualizują się ewentualnie dopiero w chwili zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] i jako takie pozostają bez doniosłości dla oceny ważności skarżonej uchwały w kontekście sugerowanego przez skarżących naruszenia art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/OP 556/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. O. i B. O. na uchwałę Rady Gminy J. z [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. Sąd rozważył kwestię legitymacji skarżących do zaskarżenia uchwały. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określając krąg podmiotów legitymowanych do zaskarżenia uchwały organu gminy wiąże to prawo z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Można zatem przyjąć, iż konstrukcja skargi z tego przepisu zawiera w swej treści elementy materialnoprawne. Bezsporne jest w doktrynie i orzecznictwie sądowym, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Wprawdzie oba pojęcia: "interes prawny" i "uprawnienie", nie zostały normatywnie określone, niemniej jednak powszechnie przyjmuje się, że o interesie prawnym lub uprawnieniu mówić można, gdy osoba może lub powinna uzyskać - na podstawie obowiązującego prawa - konkretne korzyści, jednakże po skonkretyzowaniu przez organ administracji publicznej. Innymi słowy, o posiadaniu przez stronę interesu prawnego (uprawnienia) przesądza istnienie normy prawa administracyjnego, zamieszczonej w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych, na podstawie której organ administracji publicznej może kształtować jej prawa i obowiązki, przy czym interes prawny (uprawnienie), o którym mowa musi mieć charakter indywidualny, własny, osobisty, a także musi być konkretny, a nie ewentualny czy obiektywny. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada więc jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji, w sprawie rozróżnienie to nie odgrywa jednak istotnej roli. Zdaniem skarżących, źródłem ich interesu prawnego w zaskarżeniu tej uchwały jest art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), z uwagi na fakt, że nieruchomość będąca własnością skarżących graniczy bezpośrednio z działką nr [...], do której uchylono zapis planu. Podkreślają, że wskutek podjętej uchwały Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz wszczętego następnie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] obawiają się, iż zmiana przeznaczenia sąsiadującej z ich nieruchomością działki może istotnie wpłynąć na sposób i warunki wykonywania przez nich prawa własności w stosunku do swojej nieruchomości. W tym stanie rzeczy Sąd wskazał, że skarga przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym służy do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej. Legitymacja skargowa zaś jest oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, że został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Pogląd ten jest wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 powołanej ustawy samorządowej - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców. Zaskarżeniu przeto w tym trybie podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżących - wywołująca dla nich negatywne konsekwencje prawne, jak np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji ich uprawnienia, interesu prawnego. Aby uznać skargę za zasadną należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżących, przy czym interes ten powinien być bezpośredni i realny. Sąd wskazał, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy miejscowe, stanowią źródło norm niewątpliwie modyfikujących dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości, albowiem wskazują na możliwe sposoby jej zagospodarowania. Jeżeli zatem zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza (w sposób dopuszczalny lub nie) interes prawny tego podmiotu. Inaczej jednak wygląda sytuacja podmiotu, który wywodzi swoje prawa z faktu sąsiedztwa z nieruchomością, do której uchylono postanowienia planu. W takiej sytuacji zapisy planu nie mają modyfikującego wpływu na uprawnienia właściciela sąsiedniej działki, nie mogą zatem naruszać jego interesu prawnego. Zaskarżona uchwała dla skarżących jest neutralna (obojętna) pod względem prawnym. Ich sfera uprawnień pozostaje niezmieniona i jest regulowana innymi niż plan miejscowy przepisami. Prawo natomiast nie przyznaje właścicielom nieruchomości jak również pozostałym mieszkańcom gminy, roszczenia o uchwalenie planu miejscowego, czy też objęcie procedurą planistyczną określonych działek. W tej kwestii "decyzja" pozostawiona jest woli rady gminy. Powoduje to, że o ile skarżący mogą się wykazać legitymacją do wniesienia skargi w stosunku do uchwał dotyczących ich działki, o tyle legitymacji tej są pozbawieni, gdy podjęta uchwała nie reguluje ich sytuacji prawnej, nie narusza zatem ich interesu prawnego. Sami skarżący w skardze nie potrafili w sposób konkretny i realny wskazać na swój interes prawny. Ich obawy dotyczą interesu faktycznego, a nadto potencjalnego. Do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Przede wszystkim jednak uznać należy, iż uchwała o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie obejmując nieruchomości skarżących, w żaden sposób nie ograniczyła ani nie uniemożliwiła realizacji ich praw właścicielskich w dotychczasowym kształcie. Tym samym tego rodzaju uchwała nie narusza istoty i sposobu wykonywania własności. Chybiona jest argumentacja skargi, iż interes prawny skarżących w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego wywieść można z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy nie jest przepisem prawa materialnego, kształtującym sytuację prawną skarżących, nie przyznaje im bowiem żadnych konkretnych uprawnień, które mogłyby zostać naruszone na skutek uchylenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten statuuje ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasada ta dotyczy zwłaszcza naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jej realizację zapewniają m.in. przepisy art. 63 ust. 2 i art. 58 ust. 2 ustawy, które przewidują odpowiednie stosowanie art. 36 i 37, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy lub decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uniemożliwia lub istotnie utrudnia dotychczasowe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią lub obniża jej wartość. Osoba, która domaga się ochrony swojego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych powinna jednak również w pierwszej kolejności wykazać istnienie po swojej stronie konkretnego interesu prawnego, który ma podlegać tej ochronie. Sąd wskazał na brak spójności pomiędzy art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przywołanym w podstawie prawnej wniesionej skargi, według którego uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a przepisem art.101 ustawy o samorządzie gminnym, który prawo do skargi wiąże z naruszeniem interesu prawnego. Jednakże Sąd podzielił pogląd, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd, skoro skarżący nie posiadają legitymacji skargowej, nie było możliwe badanie pozostałych merytorycznych zarzutów skargi, odnoszących się do naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, a zatem nie mieli w sprawie legitymacji do złożenia skargi. Z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił. N. i B. O. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uznaniu, iż skarżącemu nie przysługuje prawo wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] z uwagi na brak interesu prawnego. Na tych podstawach wnosili o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzili, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje prawo własności na obszarze objętym planem, zatem jego zmiana determinuje sytuację właściciela nieruchomości na terenie objętym planem, także w zakresie możliwości ich inwestycyjnego wykorzystania. Uchwalenie planu powoduje ograniczenie możliwości prowadzenia określonych inwestycji na terenie objętym planem. Natomiast wprowadzenie w treści planu zmiany powoduje zmianę uchwalonych uprzednio ograniczeń, co kształtuje sytuację skarżącego jako właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym planem i graniczącej z nieruchomością, której dotyczy uchylenie planu. Wobec czego skuteczne jest wywodzenie interesu prawnego skarżącego z treści art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczyła zmiana dokonana zaskarżoną uchwałą Rady Gminy, to ma interes prawny w sprawie zmiany uchwalonego planu. Co więcej, dokonana niezgodnie z prawem zmiana spowodowała w odniesieniu do działki skarżącego, że jego interes prawny, chroniony przepisami ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), został naruszony. W tej sytuacji błędne było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki sąsiadującej z nieruchomością skarżącego jest neutralne dla skarżącego, gdyż w świetle orzeczeń NSA stanowi naruszenie jego interesu prawnego jako właściciela nieruchomości na obszarze objętym planem. Sfera uprawnień skarżącego zostaje w ten sposób naruszona, gdyż jak w przedmiotowej sprawie może ulec zmianie przeznaczenie nieruchomości na terenie objętym planem. Ograniczanie uprawnienia właściciela nieruchomości do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jedynie do sytuacji, gdy uchwała Rady Gminy zmieniająca ten plan dotyczy tylko jego nieruchomości, jest zdaniem skarżącego niedopuszczalnym zawężeniem interpretacji pojęcia interesu prawnego w tym zakresie. Wobec powyższego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zawiera błędną zawężającą interpretację pojęcia interesu prawnego zawartego w cytowanym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Legitymację do zaskarżenia uchwały ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Interes prawny, to interes chroniony przepisami prawa, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Naruszenie tak pojmowanego interesu prawnego daje podstawę do wniesienia skargi. Z art. 6 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można wyprowadzić innej konstrukcji prawnej interesu prawnego. Przyszłe zdarzenia, w tym możliwość innego przeznaczenia działki nie daje podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego skarżących uchwałą o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki, do której nie mają tytułu prawnego. W takim zakresie skarżącym będzie przysługiwała ochrona prawna w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.