I OSK 696/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Małgorzata Pocztarek NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2021/07 w sprawie ze skargi A. P.-M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia zespołu pałacowo-parkowego na podstawie przepisów o reformie rolnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2008r., sygn. IV SA/Wa 2021/07 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylającą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak [...] oraz orzekł, iż zespół pałacowo - parkowy położony w G., gmina S. na działce o aktualnym oznaczeniu [...] o pow. 13,2339 ha, będący przed przejęciem na własność Państwa własnością M. M., zapisany w dniu przejęciu w księdze wieczystej G. R. tom I, podpadał pod działanie art.. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: A. P. M. reprezentowana przez radcę prawnego wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, iż zespół -pałacowy położony w G., obecnie działka nr [...] o powierzchni 13,2339 ha, nie podpadał pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda Wielkopolski orzekł, iż wskazany zespół pałacowo - parkowy nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż nie występował związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym w G. i sąsiadującymi z nim zabudowaniami gospodarczymi. Nadto Wojewoda uznał, że w sprawie nie zachodzi również związek funkcjonalny tzw. podmiotowy, ponieważ ani dekret ani rozporządzenie w sprawie wykonania dekretu nie przewidywały konfiskaty wszelkiego mienia właścicieli ziemskich. Ustalono także, iż na tle przepisów prawa cywilnego i prawa dotyczącego ustroju ksiąg wieczystych, obowiązujących na dzień przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa tj. 13 września 1944 r. dla wyodrębnienia części nieruchomości rolnej z przeznaczeniem na inny cel niż rolny, nie był niezbędny wpis w księdze wieczystej (hipotecznej, gruntowej). Jak wynika z akt sprawy nieruchomość była wyodrębniona fizycznie np. przez ogrodzenie trwałe ponieważ istotne są granice działki, które nie muszą być uwidocznione w terenie, wystarczy, że są uwidocznione na mapach urzędowych albo też, gdy na innej podstawie mogą być ustalone. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu, podnosząc, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Podniesiono, iż Wojewoda nie odniósł się do wskazanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi okoliczności tj., że jedynymi przesłankami pozwalającymi na stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu jest ustalenie, że w dacie wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.) nie spełniała norm obszarowych wskazanych w dekrecie o reformie rolnej albo miało miejsce wyodrębnienie prawne zespołu pałacowo - parkowego od pozostałej części majątku. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2004 r. i orzekł, iż przedmiotowy zespół pałacowo - parkowy podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż jak wynika z księgi wieczystej M. M. był właścicielem majątków ziemskich położonych w G. oraz J. o pow. 1145,4229 ha. Majątek ten został przejęty na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny obszar przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich łączny rozmiar przekracza 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające te warunki przechodziły na własność Państwa w całości i bez odszkodowania z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r., były obejmowane niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Kluczowym, zdaniem organu, dla rozstrzygnięcia sprawy, jest ocena materiału dowodowego pod kątem istnienia możliwości wykorzystania przedmiotowych nieruchomości na cele reformy rolnej wskazane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazując na treść art. 1 ust 2 dekretu Minister wskazał, iż pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników. Ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał więc nie tylko użytki rolne, ale jak wynika z art. 2 ust 1 lit e dekretu również inne użytki, a więc również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Dla tworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność Państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela, za czym także przemawia treść art. 6 dekretu. Ponadto zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1045 r., podziałowi między beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki, zabudowania dworskie lub przemysłowe oraz zabytki architektoniczne. Oznacza to więc, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały także powyższe składniki przejmowanego mienia, choć nie mogły podlegać podziałowi. Żaden przepis dekretu nie wskazuje jakoby pałac z otaczającym go parkiem podlegał wyłączeniu spod działania przepisów art. 2 ust 1 lit e dekretu. Na dowód powyższego Minister powołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, iż pod pojęciem nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu należy rozumieć także nieruchomości, które nie były bezpośrednio wykorzystywane do celów prowadzenia produkcji rolnej, jak np. nieruchomości zabudowane, w których zwykle mieszkał właściciel majątku ziemskiego. Minister dokonując oceny czy zespół pałacowo - parkowy położony w G. podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zbadał czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy tą częścią nieruchomości a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym wskazując jednocześnie na liczne definicje związku funkcjonalnego. Organ stwierdził, iż z materiału dowodowego nie wynika aby zespół pałacowo - parkowy w dacie przejęcia na własność Państwa był w jakikolwiek sposób wyodrębniony prawnie od reszty majątku. Nadto o związku funkcjonalnym świadczy również istniejący w tym majątku związek organizacyjny. To, że w majątku zatrudniony był zarządca, nie pozwala przyjąć, iż w ten sposób właściciel trwale wyzbył się wszystkich władczych kompetencji w stosunku do swojego majątku. Istniały także powiązania funkcjonalne dworu z resztą majątku, poprzez więzi finansowe. Majątek dostarczał bowiem środków finansowych na utrzymanie zespołu dworsko - parkowego, dostarczał żywność dla mieszkańców pałacu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. P. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 w związku z art. 2 ust 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne przyjęcie istnienia związku funkcjonalnego i terytorialnego pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym w G. a nieruchomością rolną w G. podlegającą przejęciu na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., jak również błędną interpretację przepisu art. 2 ust 1 lit e dekretu zakładającą, na podstawie przepisów o celu reformy rolnej i przepisów niższej rangi, że ustawodawca objął zakresem tego przepisu zespoły pałacowo -parkowe jako budynki mieszkalne znajdujące się na nieruchomościach rolnych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo Rolniczo - Hodowlane G." Spółka z o.o. w G. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2008r., sygn. IV SA/Wa 2021/07 uchylił zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zespół pałacowo - parkowy podpadał pod działanie art.. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Trafny jest zarzut skarżącej, wywodzi WSA w Warszawie, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie wyjaśnił należycie okoliczności sprawy. Dekret o reformie rolnej nie zawierał definicji pojęcia "nieruchomości ziemskiej" Pojęcie to zostało zdefiniowane w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. (W3/39), w której TK stwierdził, że ustawodawca poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" miał na myśli te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu "o przeprowadzeniu reformy rolnej" jak też w treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzenia wykonawczego. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się pogląd, iż intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej. W zakresie podpadania pod działanie dekretu PKWN z dnia 6.09.1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej części takich nieruchomości zachodzi konieczność badania, czy nieruchomość taka pozostawała w funkcjonalnym związku (stanowiła gospodarczą całość) z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, czy też była wyodrębniona i przeznaczona na inny cel. (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2005, IV SA/Wa 779/04 LEX nr 176114, wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000r. IVSA 2582/98 niepubl. i in.). Obowiązkiem zatem organu administracji rozpoznającego wniosek było ustalenie czy nieruchomość objęta wnioskiem stanowiła nieruchomość ziemską w rozumieniu przepisów dekretu i podlegała - z mocy prawa - przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Organy administracji wprawdzie dokonały oceny związku funkcjonalnego pomiędzy wnioskowaną nieruchomością-zespołem pałacowo parkowym a pozostałą częścią majątku jednakże ocena ta została dokonana bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy a wręcz organ poczynił ustalenia sprzeczne z treścią zgromadzonych dowodów. I tak w pierwszej kolejności wskazać należy zdaniem Sądu I instancji, że co najmniej przedwczesne są ustalenia organu, co do tego, że pomiędzy zespołem pałacowo parkowym a pozostałą częścią majątku istniały powiązania funkcjonalne poprzez więzi finansowe albowiem majątek dostarczał środków finansowych na utrzymanie zespołu pałacowo parkowego jak też żywność dla mieszkańców pałacu. Organ odwoławczy nie wskazał na podstawie jakich dowodów poczynił w/w ustalenia, do czego zobowiązuje go art. 107§3 Kpa określający jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w uzasadnieniu dowody zgromadzone w aktach administracyjnych wskazują, że dochody z majątku w G. nie stanowiły jedynego źródła dochodu właściciela majątku. Z zeznań świadka W. R. wynika wszak, że M. M. był akcjonariuszem cukrowni w S. nadto, że zaopatrywał w konie i paszę 15 Pułk Ułanów w Poznaniu. Skarżąca podnosiła także, że był on właścicielem obligacji państwowych i oszczędności zdeponowanych na rachunkach oszczędnościowych, które przynosiły profity. A zatem ustalenia organu w omawianym zakresie pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również w należyty sposób czy nieruchomość objęta wnioskiem powiązana była z resztą majątku w sposób terytorialny. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie informacja, że został przeprowadzony dowód z wizji lokalnej, który miał - jak należy domniemywać wykazać taki właśnie związek (bądź jego brak). Art. 67§1 kpa wskazuje, że z każdej czynności postępowania (w tym również z oględzin - §3pkt.3) organ administracji sporządza protokół. Jednocześnie przepis art. 68 §1 kpa wskazuje, jakie elementy taki protokół powinien zawierać. Tymczasem w aktach postępowania administracyjnego (k.157) znajduje się pismo nazwane "protokołem z oględzin" z dnia 4 kwietnia 2003r., które nie zawiera elementów wymienionych w art. 68§1 kpa a przede wszystkim nie zostało ono podpisane ani przez osobę sporządzającą to pismo ani też przez osoby, które ewentualnie brały udział w tej czynności. W żadnym razie nie może to być zatem dowód noszący walor dokumentu. Pismo to powołuje się w swej treści na dokumentację fotograficzną, której jednakże brak w aktach sprawy. Pomimo zobowiązania przez Sąd do uzupełnienia akt administracyjnych w tym zakresie zdjęcia te nie zostały nadesłane. W konsekwencji zatem w żaden sposób organ nie wykazał na jakiej podstawie poczynił ustalenia faktyczne w omawianym zakresie a Sąd nie może ocenić ich prawidłowości. W tym zakresie organ winien ustalić czy na nieruchomości objętej wnioskiem znajdowały się jakieś obiekty folwarczne i gospodarcze niezbędne do prowadzenia działalności rolniczej czy też zespół pałacowo parkowy był fizycznie wydzieloną częścią majątku użytkowaną jedynie w celach mieszkalnych. Organ winien ocenić czy zespół pałacowo parkowy mógł być przeznaczony na cele dekretu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu musi być - zgodnie z treścią § 5 i 6 dekretu wykonawczego zainicjowane wnioskiem osoby zainteresowanej a organ jest związany zakresem tego wniosku. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej (reprezentowanej przez pełnomocnika) o "stwierdzenie nieważności przejęcia na własność Skarbu Państwa zespołu pałacowo parkowego w G.", przy czym we wniosku tym A. P. M. wskazała, że -jeśli chodzi o nieruchomość w G. wniosek jej dotyczy działki o nr ew. [...]. Pismem z dnia 11 stycznia 2002r. organ wezwał skarżącą do sprecyzowania wniosku wyjaśniając, że z uzyskanych od Starosty Powiatowego w Szamotułach informacji wynika, że zespół pałacowo parkowy obejmuje swym zasięgiem większą ilość działek. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca rozszerzyła wniosek o podane przez organ nieruchomości. Tymczasem rozstrzygnięcie organu zarówno I jak i II instancji dotyczy jedynie działki o nr ew. [...]. O ile z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zespół pałacowo parkowy w W. zostanie objęty odrębną decyzją o tyle brak jest jakichkolwiek informacji o przyczynach nieobjęcia przedmiotową decyzją pozostałej części nieruchomości w G. Odrębne orzekanie o tej części nieruchomości pozbawione jest podstaw prawnych i faktycznych. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie wniosła ANR Oddział Terenowy w Poznaniu. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 ppsa poprzez przekroczenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego, polegające na nieuprawnionym wkroczeniu w kompetencje przewidziane w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA) dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organu administracji państwowej, do dokonania swobodnej oceny na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność faktyczna została udowodniona - w tym przypadku co do tego, czy nieruchomość objęta wnioskiem jest nieruchomością ziemską, podpadającą pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm. - dalej: Dekret); 2) art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 153 ppsa poprzez przekroczenie granic dopuszczalnych wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji państwowej w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego poprzez narzucenie organowi administracyjnemu obowiązku dalszego dociekania co do istnienia przejawów "związku funkcjonalnego" pomiędzy pałacem w G. i majątkiem ziemskim, pomimo że organ istnienie tego związku w swej decyzji już wykazał; 3) art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. z 1945 r. nr 10, poz. 51 - dalej: Rozporządzenie), poprzez dokonanie błędnej ich wykładni i przyjęcie wbrew treści tych przepisów, że przesłanką do stwierdzenia przez organ administracji niepodpadania danej nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa może być także nieistnienie bliżej nieokreślonego w przepisach prawa "związku funkcjonalnego" w nieokreślonych przepisami prawa przejawach i ich liczbie, i to pomimo ustalonego braku wyodrębnienia prawnego tych nieruchomości, objęcia ich jedną księgą wieczystą, spełnienia norm obszarowych oraz tożsamości osoby właściciela tych nieruchomości, 4) pominięcie art. 6, art. 7, art. 19 ust. 1 Dekretu, § 44 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 Rozporządzenia, § 11 pkt 1 lit a) Rozporządzenia i przyjęcie wbrew tym przepisom, że w przypadku fizycznego, a nie prawnego wydzielenia zespołu z majątku oraz użytkowania pałacu na cele mieszkalne, pod rządami Dekretu i ww. przepisów miałoby być dopuszczalne przez ustawodawcę dalsze zamieszkiwanie w pałacu przez właściciela przejętej pozostałej części majątku, przez co też dopuszczalnym miałoby być przejmowanie na własność Skarbu Państwa majątków ziemskich z wyłączeniem nieruchomości wchodzących w ich skład, a zabudowanych budynkami wykorzystywanymi przez właściciela majątku na cele mieszkalne. Wskazując na powyższe zarzuty wnosząca skargę kasacyjną żądała: 1. zmiany zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi A. P. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsiz dnia [...] 08.2007r. znak [...], ewentualnie 2. uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna - w zakresie sformułowanych w niej zarzutów - nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 ppsa poprzez przekroczenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego, polegające na nieuprawnionym wkroczeniu w kompetencje przewidziane w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organu administracji państwowej, do dokonania swobodnej oceny na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność faktyczna została udowodniona. Skład orzekający podziela stanowisko Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie organ administracji działał w granicach uznania administracyjnego. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę - musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny tj.: opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 774/06, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 281933). NSA zgadza się ze stanowiskiem WSA w Warszawie, że w przedmiotowej sprawie powyższe wymogi postępowania nie zostały zachowane, co zdaniem Sądu I instancji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dekret o reformie rolnej nie definiował pojęcia "nieruchomości ziemskiej". Dopiero Trybunał Konstytucyjny w dniu 19 września 1990r. zdefiniował nieruchomości ziemskie wyjaśniając, że ustawodawca poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" miał na myśli te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu "o przeprowadzeniu reformy rolnej" jak też w treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzenia wykonawczego, wywodzi TK. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którego linią zgadza się skład orzekający, utrwalił się już pogląd, iż intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej. W zakresie podpadania pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej części takich nieruchomości zachodzi konieczność badania, czy nieruchomość taka pozostawała w funkcjonalnym związku (stanowiła gospodarczą całość) z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, czy też była wyodrębniona i przeznaczona na inny cel (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2005, IV SA/Wa 779/04 LEX nr 176114, wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000r. IVSA 2582/98 niepubl. i in.). Ma więc rację Sąd I instancji wskazując, że w niniejszej sprawie obowiązkiem organu administracji rozpoznającego wniosek było ustalenie czy nieruchomość objęta wnioskiem stanowiła nieruchomość ziemską w rozumieniu przepisów dekretu i podlegała - z mocy prawa - przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Organy administracji choć dokonały oceny związku funkcjonalnego pomiędzy wnioskowaną nieruchomością, czyli zespołem pałacowo parkowym, a pozostałą częścią majątku, jednakże ocena ta została dokonana bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że co najmniej przedwczesne są ustalenia organu, co do tego, że pomiędzy zespołem pałacowo parkowym, a pozostałą częścią majątku istniały powiązania funkcjonalne poprzez więzi finansowe, gdyż majątek dostarczał środków finansowych na utrzymanie zespołu pałacowo parkowego jak też żywność dla mieszkańców pałacu. Ma rację Sąd I instancji wskazując, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób prawidłowy czy nieruchomość objęta wnioskiem powiązana była z resztą majątku w sposób terytorialny. W aktach sprawy znajduje się jedynie informacja, iż został przeprowadzony dowód z oględzin, który prawdopodobnie miał wykazać taki właśnie związek, bądź też jego brak. Przepis art. 67 § 1 Kpa wskazuje, że z każdej czynności postępowania (w tym również z oględzin - § 3 pkt. 3 wskazanej regulacji) organ administracji sporządza protokół. Jednocześnie przepis art. 68 §1 Kpa wskazuje, jakie elementy taki protokół powinien zawierać. Mimo, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się pismo nazwane "protokołem z oględzin" z dnia 4 kwietnia 2003r., to nie zawiera ono elementów wymienionych w art. 68 §1 Kpa, a przede wszystkim nie zostało ono podpisane ani przez osobę sporządzającą to pismo ani też przez osoby, które ewentualnie brały udział w tej czynności. Tak więc absolutnie nie może to być dowód noszący walor dokumentu. Ponadto pismo to powołuje się w swej treści na dokumentację fotograficzną, której brak w załączonych aktach sprawy. Pomimo zobowiązania przez Sąd I instancji do uzupełnienia akt w tym zakresie, materiał dowodowy nie został nadesłany. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, iż trafnie uznał Sąd I instancji, że w żaden sposób organ nie wykazał na jakiej podstawie poczynił ustalenia faktyczne w omawianym zakresie. Tak więc organ winien ustalić czy na nieruchomości objętej wnioskiem znajdowały się jakieś obiekty folwarczne i gospodarcze niezbędne do prowadzenia działalności rolniczej czy też zespół pałacowo parkowy był fizycznie wydzieloną częścią majątku użytkowaną jedynie w celach mieszkalnych. Organ winien ocenić czy zespół pałacowo parkowy mógł być przeznaczony na cele dekretu. Słusznie WSA w Warszawie zauważa, że organ odwoławczy nie wskazał na podstawie jakich dowodów poczynił ww. ustalenia, do czego zobowiązuje go art. 107 § 3 Kpa określający jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w skardze kasacyjnej dowody zgromadzone w aktach administracyjnych wskazują, że przychody z majątku w G. nie stanowiły jedynego źródła dochodu właściciela majątku, a z zeznań świadka W. R. wynika, że M. M. był akcjonariuszem cukrowni w S. i zaopatrywał w konie i paszę 15 Pułk Ułanów w Poznaniu. Ponadto był on właścicielem obligacji państwowych i oszczędności zdeponowanych na rachunkach oszczędnościowych, które przynosiły profity. A zatem ma rację Sąd I instancji, że ustalenia organu w omawianym zakresie pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny uważa także za nietrafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 153 ppsa poprzez przekroczenie granic dopuszczalnych wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji państwowej w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego poprzez narzucenie organowi administracyjnemu obowiązku dalszego dociekania co do istnienia przejawów "związku funkcjonalnego" pomiędzy pałacem w G. i majątkiem ziemskim, pomimo że organ istnienie tego związku w swej decyzji już wykazał. Kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych powoduje m.in. to, że sądy te zasadniczo nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach bądź obowiązkach indywidualnych podmiotów. Zawarte w sentencji wyroku sądu rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzonej przez ten sąd kontroli administracji publicznej. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ppsa, który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Kontrola Sądu I instancji w niniejszej sprawie polegała więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę zawiera wskazania co do dalszego postępowania, a ponadto ocenę prawną, o której mowa w art. 153 ppsa. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 1 w związku z art. 153 ppsa poprzez przekroczenie granic dopuszczalnych wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji państwowej w kontekście wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czego skutkiem jest związanie organu administracji wskazaniami niezgodnymi z treścią wytycznych zawartych w wyroku. Zarzut jest nieuzasadniony. W przypadku wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję związanie organu administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy polega na tym, że organ stosuje się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne organu administracji czy sądów wyrażone w orzeczeniach sądowych podejmowanych w podobnych sprawach. Wskazania prawne co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu WSA stanowią konsekwencję dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej i dotyczą sposobu postępowania w toku ponownego rozpoznawania sprawy oraz mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych, a także wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia potencjalnych wadliwości. Organ administracji działając po wyroku winien z urzędu zbadać ponownie wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności te wskazane przez Sąd; jednakże ustalenia organów, subsumcja nie mogą pozostawać w sprzeczności z ocena prawną i wskazaniami Sądu zawartymi w rozstrzygnięciu. Za niezasadny uznał również Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz pominięcie art. 6, art. 7, art. 19 ust. 1 Dekretu, § 44 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 Rozporządzenia, § 11 pkt 1 lit a) Rozporządzenia i przyjęcie wbrew tym przepisom, że w przypadku fizycznego, a nie prawnego wydzielenia zespołu z majątku oraz użytkowania pałacu na cele mieszkalne, pod rządami Dekretu i ww. przepisów miałoby być dopuszczalne przez ustawodawcę dalsze zamieszkiwanie w pałacu przez właściciela przejętej pozostałej części majątku, przez co też dopuszczalnym miałoby być przejmowanie na własność Skarbu Państwa majątków ziemskich z wyłączeniem nieruchomości wchodzących w ich skład, a zabudowanych budynkami wykorzystywanymi przez właściciela majątku na cele mieszkalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokując uznał przede wszystkim, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 80, 67 i 68 Kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, iż zdaniem Sądu I instancji omówione wyżej naruszenia przepisów postępowania uniemożliwiały merytoryczne odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w szczególności przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz pominięcie art. 6, art. 7, art. 19 ust. 1 Dekretu, § 44 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 Rozporządzenia. Skład orzekający zgadza się z poglądem, iż ocena prawidłowości zastosowania tych przepisów prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymagałaby stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym z punktu widzenia unormowań tych przepisów został właściwie ustalony w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem Sąd I instancji wyraźnie wskazał na uchybienia procesowe, dowodowe, które należy naprawić przed wydaniem rozstrzygnięcia "merytorycznego" w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny ponadto uznaje, że zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie Sądu pierwszej instancji są adekwatne do rodzaju badania legalności jakie Sąd miał obowiązek przeprowadzić. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie przepisu art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.