I OSK 689/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno Henryk Ożóg Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 690/07 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 690/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 71 poz. 734 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz, 74 ze zm.), przyznał Z. Rożyckiemu dodatek mieszkaniowy na okres od 1 czerwca 2007 r. do 30 listopada 2007 r. w wysokości 38,64 złotych miesięcznie. Od tej decyzji Z. R. złożył odwołanie wskazując między innymi, że organ bezzasadnie uznał, iż świadczenie integracyjne uzyskiwane w ramach programu Centrum Integracji Społecznej przy Fundacji [...] stanowi jego dochód w rozumieniu przepisów o dodatkach mieszkaniowych i wpływa na zmniejszenie wysokości tegoż dodatku. Zdaniem Z. R. intencją ustawodawcy było, aby do dochodu nie wliczano szeregu świadczeń o charakterze pomocowym, zapomogowym, które ze swej istoty mają służyć wyłącznie osobom znajdującym się w niezwykle trudnej sytuacji materialnej w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych. Taki charakter ma otrzymywane przez niego świadczenie integracyjne, które pobierał od 15 lutego 2007 roku. Skarżący wskazał, że świadczenie jest przyznawane osobom uczestniczącym w zajęciach prowadzonych przez Centrum Integracji Społecznej na podstawie art. 15 ust. 4 oraz 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 roku o zatrudnieniu socjalnym, w związku z czym nie może być uznane za dochód. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2007 r. Na tę decyzję Z. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu oraz wskazując, że mając na uwadze literalne brzmienie przepisów ustawy o zatrudnieniu socjalnym uznać należy, iż ustawodawca nie określił świadczenia integracyjnego jako formy wynagrodzenia, a pojęcie "wynagrodzenie" ani razu nie zostało w ustawie użyte w stosunku do świadczenia integracyjnego, co również przesądza o jego zapomogowym charakterze. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 690/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2007 r., wskazał, że podstawowym kryterium, od którego powołana ustawa o dodatkach mieszkaniowych uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego jest poziom dochodu przypadającego na jedną osobę w gospodarstwie domowym, liczonego według zasad określonych w art. 3 ust. 3 i 4 tej ustawy. W związku z tym, w ocenie Sądu, świadczenie integracyjne podlega wliczeniu do dochodu wnioskodawcy przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. Jednak w ocenie Sądu, nie można przyjąć, że w takiej sytuacji znajduje się osoba, której wypłacone zostało świadczenie integracyjne, którego zasady przyznawania zostały określone w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. Nr 122, poz. 1143 ze zm.). Wskazano, że w niniejszej sprawie, jak wynika z zaświadczenia z dnia 9 maja 2007 r. Centrum Integracji Społecznej [...] przy Fundacji [...] w Łodzi, skarżący otrzymał świadczenie integracyjne w miesiącach: lutym, marcu i kwietniu 2007 r., w kwotach wskazanych w tym zaświadczeniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r., OPK 23/02, stwierdzić należy, że stanowiło ono przychód w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż zostało faktycznie skarżącemu wypłacone i mogło być przeznaczone na pokrycie bieżących należności za lokal mieszkalny. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał niezaliczenie świadczenia integracyjnego do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wskazałby to wprost w zdaniu 2 wskazanego przepisu, tak jak to uczynił w przypadku innych świadczeń o charakterze zapomogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że przyznanie świadczenia integracyjnego nie jest uzależnione, tak jak przyznanie dodatku mieszkaniowego, od spełnienia określonego kryterium dochodowego, natomiast brak prawa do świadczenia integracyjnego wiąże się z posiadaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, renty strukturalnej, renty z tytułu niezdolności do pracy i emerytury, o czym stanowi art. 1 ust. 3 pkt 1 - 7 ustawy. Ponadto świadczenie integracyjne nie jest także świadczeniem z pomocy społecznej (art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, świadczenie integracyjne zbliżone jest do zasiłku dla bezrobotnych (mimo iż świadczenia te przyznawane są na podstawie odrębnych ustaw), gdyż świadczenie integracyjne jest przyznawane w wysokości zasiłku dla bezrobotnych. Równoważność tych świadczeń potwierdza, zdaniem Sądu, przepis art. 1 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, który pozbawia świadczenia integracyjnego osobę uprawnioną do zasiłku dla bezrobotnych. Sąd zwrócił ponadto u wagę, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie daje możliwości odliczenia od dochodu przy ubieganiu się o prawo do dodatku mieszkaniowego zasiłku dla bezrobotnych, który również jest świadczeniem otrzymywanym przez osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył pełnomocnik z urzędu skarżącego, adwokat A. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, jak również o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z dnia 21 czerwca 2001 r. (Dz.U. Nr 71, poz.734) oraz art. 15 ust. 4 w zw. z art.2 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu socjalnym 2 dnia 13 czerwca 2003 r. (Dz.U. Nr 122, poz. 1143) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż: a) świadczenie integracyjne uzyskiwane w ramach programu Centrum Integracji Społecznej przy Fundacji [...] stanowi dochód skarżącego w rozumieniu przepisów o dodatkach mieszkaniowych i wpływa na zmniejszenie wysokości tegoż dodatku, podczas gdy świadczenie integracyjne w swej istocie nie stanowi dochodu, a jedynie przysporzenie o charakterze alimentacyjnym, zapomogowym, mające na celu zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych osoby znajdującej się w sytuacji wykluczenia społecznego; b) świadczenie integracyjne i zasiłek dla bezrobotnych są należnościami o tym samych charakterze, podczas gdy charakter i przesłanki przyznania tych świadczeń są całkowicie odmienne, gdyż zasiłek dla bezrobotnych zastępować ma wynagrodzenie za pracę, zaś świadczenie integracyjne przyznawane jest celem umożliwienia reintegracji socjalnej i zawodowej osobom najbardziej potrzebującym. 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269, oraz art. 3 § 15 art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez: a) uznanie, że naruszenie art. 10 k.p.a. nie miało wpływu na rozstrzygnięcie i z tej przyczyny nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy strona musi mieć możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym; b) nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w wyniku pominięcia naruszenia przez organy administracji art. 7 k.p.a. określającego zasadę uwzględniania słusznego interesu strony postępowania poprzez wyliczenie dodatku mieszkaniowego przysługującego stronie w kwocie mniejszej niż dotychczas. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści art. 3 ust 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika wprost, że intencją ustawodawcy było, aby do dochodu nie wliczano szeregu świadczeń o charakterze pomocowym, zapomogowym, które ze swej istoty mają służyć wyłącznie osobom znajdującym się w niezwykle trudnej sytuacji materialnej w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych. W ocenie skarżącego pobierane przez niego od 15 lutego 2007 r. świadczenie integracyjne ma właśnie charakter zapomogowy. Skarżący podniósł ponadto, że świadczenie integracyjne nie jest dochodem bowiem, by je uzyskać należy zostać skierowanym do Centrum Integracji Społecznej ze względu na wykluczenie społeczne i trudną sytuację życiową, o czym mowa w art. 12-13 powołanej ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Dlatego też skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, że osoba otrzymująca świadczenie integracyjne nie potrzebuje wsparcia przewidzianego w ustawie o dodatkach mieszkaniowych dla osób, które znajdują się w ciężkiej sytuacji i nie mogą pokryć bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, że zasiłek dla bezrobotnych przyznawany jest jako swoisty substytut wynagrodzenia za pracę, przez ściśle określony okres, dla osób, które pracę utraciły, natomiast świadczenie integracyjne przyznawane jest jako pomoc dla osób wymagających integracji społecznej. To, w ocenie skarżącego, wyklucza zrównanie tych dwóch należności. Z. R. wskazał ponadto, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że pomimo stwierdzenia naruszenia art. 10 K.p.a. uznano, że naruszenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podniesiono, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia, końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia powyższego oświadczenia, które to prawo nie zostało skarżącemu zapewnione w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W niniejszej sprawie za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych dokonał kontroli działalności administracji publicznej poprzez kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sposób obliczenia dochodu o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przyjęty przez Sąd I instancji był konsekwencją dokonanej przez organa administracji wykładni tego przepisu, którą Sąd zaakceptował i swoje stanowisko uzasadnił. W związku z tym zarzut o naruszeniu tego przepisu, uznać należy za nieusprawiedliwiony. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt lit. a i lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. W związku z tym zarzut o naruszeniu wskazanego przepisu uznać należy za niezasadny. Odnośnie naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że naruszenie takie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Należy wskazać, iż wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt K 16/03, Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność tego przepisu z Konstytucją RP podnosząc, że wątpliwości co do art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych winny być dla ustawodawcy sygnałem do rozważenia zmiany tego przepisu. Wskazać należy, że brak prawa do świadczenia integracyjnego wiąże się z posiadaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, renty strukturalnej, renty z tytułu niezdolności do pracy i emerytury (art. 1 ust. 3 pkt 1 - 7 ustawy). Należy również zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, iż świadczenie integracyjne oraz zasiłek dla bezrobotnych są świadczeniami zbliżonymi. Zgodnie art. 1 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym osoba posiadająca prawo do zasiłku dla bezrobotnych pozbawiona jest możliwości przyznania świadczenia integracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie ma możliwości odliczenia od dochodu zasiłku dla bezrobotnych przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy. W związku z tym uznać należy za chybiony zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.