VI SA/Wa 1824/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w W. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Rada Miejska w W. działając na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.); dalej ustawa o drogach publicznych, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.); dalej ustawa o samorządzie gminnym, podjęła w dniu [...] czerwca 2007 r. uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego. Zmiany uchwały z dnia 3 czerwca 2004 r. dokonano w ten sposób, iż dotychczasowa treść § 4 otrzymała oznaczenie "1" a do § 4 tej uchwały dodano punkt 2 w następującym brzmieniu: "W przypadku realizacji celów, o których mowa w § 1 pkt 1 finansowanych przy udziale środków: - gminy W., - UE, w tym Funduszu Spójności w ramach realizacji projektu pt. Uporządkowanie gospodarki wodościekowej na terenie aglomeracji W. – K., stawka opłaty wynosi 0,01 złotego za zajęcie 1 m2 pasa drogowego." Uchwała z dnia [...] czerwca 2007 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. w dniu [...] lipca 2007 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. powołując w podstawie prawnej art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) stwierdziło nieważność uchwały nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego z powodu rażącego naruszenia art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem organu nadzoru, wspomniana uchwała została podjęta z naruszeniem art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, który dopuszcza możliwość różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem: 1) kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaju zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Rada różnicując wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych uwzględniła źródło finansowania prowadzonych robót co nie mieści się w wymienionych rodzajach różnicowania stawek opłaty. Obniżenie stawki dotyczy robót związanego z realizacją projektu pt. Uporządkowanie gospodarki wodościekowej na terenie aglomeracji W. – K.. Z treści uchwały wynika, że jeżeli zajęcie pasa drogowego będzie związane z prowadzeniem takich samych robót finansowanych z innych niż wskazane w projekcie środków, będą obowiązywały wyższe stawki opłat. Ponadto zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej § 1 badanej uchwały dyskryminuje również podmioty, które zajmują pas drogowy w związku z prowadzeniem w nim robót w celach niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg finansowanych ze źródeł innych niż gminne i Unii Europejskiej, co narusza konstytucyjne zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne oraz niedyskryminowania w życiu społecznym lub gospodarczym (art. 32 Konstytucji RP). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Miejska w W. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W.. Zdaniem strony skarżącej, ustalenie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót realizowanych środkami finansowymi gminy lub pochodzącymi ze środków unijnych mieści się w ramach kryterium wskazanego w art. 40 ust. 9 pkt 4 ustawy o drogach publicznych (rodzaj zajęcia pasa drogowego). Ten rodzaj zajęcia to prowadzenie robót, które służą celom społecznym, służą nieokreślonej liczbie i kategorii mieszkańców. Podkreśliła, iż finanse gminne i środki unijne na realizację projektu mogą być użyte wyłącznie w celach publicznych, a więc jest to zajęcie pasa drogowego na roboty dla celów publicznych. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w W. wniosła o jej oddalenie podkreślając, że zakwestionowanej uchwale ustalono odrębną stawkę dla indywidualnie wskazanych robót, co nie mieści się w rodzaju zajęcia pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie ma usprawiedliwionych podstaw gdyż w ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy ustawa o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do treści art. 86 ww. ustawy organem nadzoru w zakresie spraw finansowych jest regionalna izba obrachunkowa. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowi rażące naruszenie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem tych przepisów organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłat, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, stawka opłaty, o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł (ust. 8). Przy ustaleniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (ust. 9). Rada Miejska w W. w uchwale z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalając stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego wprowadziła odrębną stawkę dla indywidualnie wskazanych robót tj. konkretnego zajęcia pasa drogowego realizowanego w ramach wskazanego projektu, finansowanego z określonych źródeł. W art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych wymieniono czynniki, które jednostka samorządu terytorialnego uwzględnia, jeśli ustala stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Enumeratywne wyliczenie tych kryteriów oznacza, że rada ustalając stawki opłat nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie. Przepis art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych nie upoważniał rady gminy do ustalenia stawek opłat dla konkretnego zajęcia. Ustalenie odrębnej stawki opłat dla konkretnego zajęcia jest sprzeczne z prawem, bowiem rada gminy wydając uchwałę w tej materii przekroczyła upoważnienie, zawarte w powyższych przepisach. Przekroczenie stanowi istotne naruszenie prawa, ustalenie odrębnej stawki dla konkretnego zajęcia realizowanego w ramach wskazanego projektu nie mieści się w żadnym z enumeratywnie wskazanych kryteriów, które musi uwzględnić organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalając stawki opłat dla dróg, których jest zarządcą. Wskazanie źródeł finansowania prowadzonych robót, oznacza również zdaniem Sądu, iż uchwała z dnia [...] czerwca 2007 r. dyskryminuje podmioty, które za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem tego samego rodzaju robót w zakresie gospodarki wodościekowej ale finansowanych z innych źródeł ponosiłyby inne, wyższe opłaty. Jak zasadnie wskazał organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jest to sprzeczne z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji, w myśl którego wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż ustalenie stawki opłaty zawarte w uchwale mieści się w określeniu: "rodzaj zajęcia" bowiem dotyczy robót, które służą celom społecznym i są realizowane przez spółkę komunalną. Żaden z czynników wymienionych w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje kategorii podmiotu zajmującego pas drogowy. Ustalona stawka opłat dotyczy konkretnego zajęcia, które może być dokonane przez podmiot, który przez prowadzi roboty w ramach realizacji określonego projektu. Przekroczenie kompetencji przez Radę Miejską w W. stanowi istotne naruszenie prawa co uzasadniało stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności podjętej uchwały. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.