I OSK 2035/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Izabella Kulig- Maciszewska Jerzy Stankowski (spr) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 221/06 w sprawie ze skargi M. S. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w . z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 221/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Pismem z dnia 22 czerwca 1998 r. M. S. z domu U. - powołując się na art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 46 poz. 543 ze zm.) wniosła o zwrot zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku Zarząd Gminy W. B. decyzją nr [...] z dnia [...] września 1998 roku odmówił M. S. z domu U. przyznania prawa użytkowania wieczystego do 1/2 niepodzielnej części gruntu o powierzchni [...] m2, stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], położonego w W. przy ul. [...] i zwrotu 1/2 niepodzielnej części budynku znajdującego się na tym gruncie. W uzasadnieniu podano, że wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu nie został złożony w terminie nakreślonym przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jest do dnia 31 grudnia 1988 r. Ponadto nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po W. M. – drugiej współwłaścicielce, co jest warunkiem niezbędnym do całościowego uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał również, że sprawa została już rozstrzygnięta w oparciu o wniosek z dnia 29 lipca 1965 r. złożony przez J. U. w trybie Uchwały Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. Po jego rozpatrzeniu Naczelnik Dzielnicy W.-[...] wydał decyzję odmowną w dniu [...] maja 1980 r., która została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta m.[...] W. z dnia [...] lipca 1980 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. S. z domu U., decyzją z dnia [...] roku nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W wyniku skargi złożonej przez M. S. z domu U., wyrokiem z dnia 7 marca 2000 r., sygn. akt I SA 553/99, uchylono tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Gminy W. B.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgromadzone dokumenty nie rozwiewają wątpliwości czy M. S. z domu U. jest tą samą osobą, która w 1937 roku nabyła wspólnie z W. M. nieruchomość przy ul. [...] oraz, że organy nie rozstrzygnęły z czyjej inicjatywy toczyło się postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 1 września 1962 r. – czy wniosek ten pochodził od M. U. żony J. U. (macochy właścicielki) czy też jego córki M. S. z domu U.. Mając na uwadze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. Prezydent m. [...] W. (w odrębnym postępowaniu) rozpoznał wniosek z dnia 1 września 1962 r. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Stwierdził, że skarżąca M. S. z domu U. córka J. i M., jest dawną współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości. Natomiast nie jest ona osobą – co wynika (między innymi) ze sprawozdania i opinii z kryminalistycznych badań identyfikacyjnych podpisów – której podpis "M. U." figuruje na wniosku z dnia 1 września 1962 r. W konkluzji Prezydent uznał, że powyższy wniosek z 1962 r. został podpisany przez M. U. z domu T. (macochę właścicielki), a więc osobę nieuprawnioną do żądania zwrotu nieruchomości, co skutkuje umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. S. i W. M. (którą zastąpił, jako kurator osoby nieznanej z miejsca pobytu, adwokat J. J.), decyzją z dnia [...] roku nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium podtrzymało stanowisko i argumentację Prezydenta odnośnie ustalenia, że wniosek z dnia 1 września 1962 r. został podpisany przez J. U. i jego drugą żonę M. U. z domu T. - (macochę właścicielki). Jednakże Prezydent nie dokonał ustaleń odnośnie uprawnień powyższych osób do reprezentowania byłej właścicielki nieruchomości, a tym samym, co do możliwości złożenia przez nich wniosku o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Nie wyjaśnienie tej kwestii spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z akt sprawy nie wynika, czy sprawa została rozstrzygnięta. Niezależnie od powyższego, Prezydent m.[...] W. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił M. S. z domu U. i W. M., ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość o powierzchni [...] m2 położona w W. przy ul. [...] znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W. (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, byli uprawnieni do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnego prawa użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Wnioski należało złożyć w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę m. [...] W.. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Prezydent wyjaśnił także, że z działu I i II wykazu hipotecznego wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 należała do W. M. i M. U. (obecnie S.) - córki J. i M. z J. małżonków U., w równych częściach niepodzielnie na mocy aktu kupna z dnia [...] maja 1937 roku, Rep [...]. Dawne właścicielki nie złożyły wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W.. Organ stwierdził, że nieruchomość przeszła z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) z mocy prawa na własność Gminy m. [...] W., a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa, zaś budynek znajdujący się na nieruchomości stał się własnością Gminy m.[...] W., a z chwilą likwidacji gmin, własnością Skarbu Państwa. Obecnie zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] stanowi własność m. [...] W.. W dniu 1 września 1962 r. do Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. wpłynął wniosek podpisany przez J. U. i M. U. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W odpowiedzi na wniosek (pismem z dnia 15 września 1962 r.) Prezydium Rady Narodowej stwierdziło, że jego pozytywne załatwienie w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym nie było możliwe. Prezydent uznał, że wniosek z dnia 1 września 1962 r. został jednak w rezultacie rozpatrzony decyzją Naczelnika Dzielnicy W.-[...] z dnia [...] maja 1980 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Prezydenta m.[...] W. z dnia [...] lipca 1980 r. Prezydent wskazał, że art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wniosków byłych właścicieli lub ich następców prawnych, złożonych przed dniem 1 stycznia 1989 r., a nigdy nie rozpatrzonych. Nie daje on jednak podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosków złożonych po dniu 31 grudnia 1988 r., co potwierdza uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 11/98 (ONSA 1999/1/14). Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło, że Prezydent m. [...] W. błędnie uznał wniosek złożony w dniu 22 czerwca 1998 r. za samoistny wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jego mocodawczyniom. Zdaniem Kolegium, Prezydent m. [...] W. w toku ponownego rozpatrywania wniosku z dnia 22 czerwca 1998 r. powinien ustalić: – czy w sprawie niniejszej rzeczywiście - jak twierdzi odwołujący - został złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.[...] W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w szczególności ustosunkować się do treści "odpisu" dokumentu, oznaczonego w aktach sprawy jako k. 5; wynik owych ustaleń ma o tyle istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jeśli zważy się, że roszczenie powstałe na podstawie powołanego przepisu ma bezwzględne pierwszeństwo przed roszczeniem mogącym powstać na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, – w przypadku uznania, iż wniosek podpisany przez J. U. z dnia 1 września 1962 r. był pierwszym wnioskiem o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości gruntowej złożonym po wejściu w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W. - czy wniosek ów może stanowić podstawę do zgłaszania roszczeń z powołaniem się na art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności - czy wniosek ten został złożony przez osobę uprawnioną do takiego działania (a zatem czy wniosek ów pochodził od byłych właścicieli rzeczonej nieruchomości lub ich następców prawnych lub też od osoby należycie, stosownie do art. 30 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia owego wniosku, umocowanej do takiego działania w imieniu właścicieli lub ich następców prawnych); przypomnieć w tym miejscu należy, że dla zastosowania instytucji przewidzianej w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędne jest wykazanie, że określony wniosek złożony został wyłącznie przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych, – w przypadku uznania, że wniosek z dnia 1 września 1962 r. złożony został przez osobę nieuprawnioną - czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości gruntowej został złożony do dnia 31 grudnia 1988 r. jakikolwiek inny wniosek, dający podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, – dopiero w razie ustalenia, iż faktycznie do dnia 31 grudnia 1988 r. wpłynął - od osoby uprawnionej do takiego działania - wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości gruntowej - czy w sprawie niniejszej zachodzą pozostałe przesłanki do oddania owej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po ponownym rozpoznaniu wniosku M. S. z domu U. z dnia 22 czerwca 1998 r. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 214 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Prezydent m. [...] W. odmówił M. S. z domu U. i W. M. ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego. Prezydent stwierdził, że byłe właścicielki nie złożyły wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W.. Nie świadczy o tym "odpis" pisma (karta 5 akt) potwierdzającego wpływ do Zarządu Miejskiego m. [...] W. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej oraz wniesienie opłaty manipulacyjnej za złożenie takiego wniosku. Został on złożony przez panią J. S., która była osobę obcą w stosunku do byłych właścicielek nieruchomości, a ponadto dotyczy innej nieruchomości – przy ul. [...] – która wcześniej należała do J. S.. Świadczy o tym numer dziennika korespondencyjnego, który jest identyczny z numerem figurującym w "odpisie", natomiast numer asygnaty przychodowej został wpisany błędnie. Prezydent uznał także, że wniosek z dnia 1 września 1962 roku podpisany przez J. U. i M. U., nie został złożony przez właściwe osoby. J. U. nie dysponował pełnomocnictwem ani od W. M., która była dla niego osobą obcą, ani od swojej córki M., która w 1943 r. wyszła za mąż i nazywała się S.. Ponadto podpis na piśmie "M. U." nie został sporządzony przez jego córkę, co wynika ze sprawozdania i opinii z kryminalistycznych badań identyfikacyjnych podpisów. Również w piśmie tym przyznano, iż wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania do nieruchomości nie został złożony w obowiązującym terminie ze względu na chorobę spowodowaną wypadkiem przy pracy i utratą wzroku, przy czym choroba ta dotyczyła J. U.. W konkluzji Prezydent stwierdził, że wniosek z dnia 22 czerwca 1998 r. jest pierwszym wnioskiem byłej współwłaścicielki złożonym w sprawie (na potwierdzenie takiego stanowiska powołał treść uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt I SAB 210/03). Podał, że wniosek został złożony po terminie, o którym mowa w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami - po dniu 31 grudnia 1988 r., dlatego nie mógł być rozpoznany pozytywnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S. i W. M., utrzymało decyzję w mocy. Podtrzymało ono stanowisko Prezydenta, że wniosek z dnia 22 czerwca 1998 r. jest odrębnym wnioskiem od wniosku z dnia 1 września 1962 r. i został on złożony po terminie określonym w art. 214 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosły W. M. i M. S.. Domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzji Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] z powodu ich niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 221/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy orzekające w sprawie zebrały materiał dowodowy zgodnie z wytycznymi Sądu, dokonały jego wszechstronnej oceny i wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarówno Prezydent m. [...] W. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo uznały, że wniosek z dnia 22 czerwca 1998 r. jest wnioskiem odrębnym od wniosku z dnia 1 września 1962 r. i nie jest jego kontynuacją. Jest to pierwszy wniosek złożony w sprawie przez uprawnione osoby. Sąd uznał, że odpis dokumentu znajdujący się w aktach sprawy (karta 5 akt) potwierdzający wpływ do Zarządu Miejskiego w m. [...] W. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej oraz wniesienie opłaty manipulacyjnej za złożenie takiego wniosku, nie jest wnioskiem złożonym przez uprawnione osoby, gdyż został złożony przez J. S. – osobę obcą w stosunku do byłych właścicielek nieruchomości i nie dotyczy on nieruchomości objętej postępowaniem. Odpis ten nie jest w rzeczywistości dokumentem urzędowym, gdyż nie został sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ administracji. Na "odpisie" brak adnotacji o tym, kto ten dokument sporządził z podaniem nazwy organu, osoby upoważnionej do podpisania takiego dokumentu z podaniem zajmowanego przez tę osobę stanowiska służbowego. Podany nr dziennika, pod którym zarejestrowano wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], hip. nr [...], dotyczy w rzeczywistości wniosku o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...], złożonego w dniu 10 maja 1948 r. przez byłą właścicielkę tej nieruchomości J. S.. W "odpisie" błędnie podano numer asygnaty przychodowej. Zamiast numeru [...] wpisano nr [...]. Jednak decydujące znaczenie ma w tym przypadku nr dziennika korespondencyjnego, który jest identyczny z numerem figurującym w "odpisie". Sąd podał również, iż wniosek z dnia 1 września 1962 r. nie został złożony przez właściwe osoby. J. U. nie mógł być pełnomocnikiem W. M., która była dla niego osobą obcą i prawdopodobnie już w tym czasie nie żyła. Mógł być ewentualnie pełnomocnikiem jakiejś M. U. – w imieniu której został złożony wniosek i która go podpisała - ale tą osobą nie była jego córka, co wynika ze sprawozdania i opinii z kryminalistycznych badań identyfikacyjnych podpisów. W ocenie sądu wniosek z dnia 22 czerwca 1998 r. został złożony w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W., wygasły na podstawie przepisów ustawy 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Na podstawie art. 233 ustawy sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzi się na podstawie nowych przepisów. Sąd podał, że art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wniosków byłych właścicieli hipotecznych lub ich następców prawnych złożonych przed dniem 1 stycznia 1989 r., a nie rozpatrzonych. Nie daje jednak podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosków złożonych po dniu 31 grudnia 1988 r. Stanowisko takie potwierdza uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 11/98, (ONSA 1999/1/14). Na podstawie zebranego materiału sprawy Sąd uznał, że wniosek skarżącej został złożony w dniu 24 czerwca 1998 r., a więc po terminie ustanowionym w ustawie. Z tego powodu decyzję Prezydenta m. [...] W. dotyczącą odmowy ustalenia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] Sąd uznał za prawidłową. Jednocześnie wskazał, że wniosek z 1962 r. zostanie rozpatrzony przez odpowiednie organy i zostanie wydana odrębna decyzja w tej sprawie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosły M. S. i W. M. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciły: naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 222 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. i przyjęcie, że wniosek z dnia 22 czerwca 1998 r. jest wnioskiem odrębnym od wniosku z dnia 1 września 1962 r.; naruszenie prawa procesowego art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. i przyjęcie, że wniesienie pisma przez pełnomocnika bez złożenia dokumentu pełnomocnictwa jest bezwzględnie bezskuteczne. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 222 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. skarżące stwierdziły, że Sąd pierwszej instancji uznał wniosek z dnia 22 czerwca 1998 r. za odrębny od wniosku z dnia 1 września 1962 r. i wszczął osobną sprawę administracyjną. Zdaniem skarżących pogląd taki jest niezgodny z art. 222 k.p.a., bowiem przede wszystkim należy badać treść pisma strony, a nie jak jest zatytułowane, oznaczone. Stwierdziły, ze w sprawie postępowanie toczy się od 1962 r. Złożenie kolejnego wniosku w 1998 r. było jedynie próbą zdyscyplinowania organu administracji do rozpoznania wniosku z 1962 r. Biorąc pod uwagę treść art. 214 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z ostrożności proceduralnej, został złożony wniosek o realizację uprawnienia, wynikającego wprost z przepisów prawa. Nie oznacza to jednak, iż wszczęto tym osobną sprawę administracyjną. Wskazując na art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. skarżące stwierdziły, że wbrew poglądowi Sądu, którego efektem było oddalenie skargi, w postępowaniu przed organami administracji doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Jeden z najistotniejszych dowodów (odpis potwierdzenia pobrania opłaty manipulacyjnej od wniosku w sprawie nieruchomości przy ul. [...]) został przez organ administracji potraktowany arbitralnie, w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 7 i 8 k.p.a. Potwierdzenie przyjęcia opłaty manipulacyjnej od Janinę Sokolcow nie oznacza, iż wniosek złożyła ta sama osoba. Na odpisie wyraźnie wskazano, że sprawa dotyczy nieruchomości przy ul. [...], a zatem domniemywanie przez organy administracji, iż w odpisie znajduje się błąd w numerze asygnaty przychodowej, a nie w numerze dziennika korespondencyjnego, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Skarżące wskazały także, iż pominięto badanie wniosku z 1962 r. pod względem formalnym. Organy – jak też Sąd – powinny wyjaśnić w czyim imieniu działał J. U. (art. 64 § 2 k.p.a.). Wnioskodawcy nie wezwano jednak do wykazania umocowania. Skarżące zwróciły uwagę, że nie jest wymagane okazanie dokumentu pełnomocnictwa w każdej sprawie (art. 33 § 4 k.p.a.), a ponadto M. S. potwierdziła w toku postępowania czynności dokonane w jej imieniu przez ojca. Nie ma zatem żadnych podstaw do nie uznania ważności pełnomocnictwa, udzielonego przez M. U. J. U.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktrynie ugruntowany został pogląd, że z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 546; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04, niepubl.). Istotą postępowania ze skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem wyroku sądu pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2004 r., FSK 781/04, niepubl.). Nie mogą natomiast stanowić podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie. Należy podkreślić, iż naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako podstawa skargi kasacyjnej, dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Podstawy skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie dotyczyły naruszenia przepisów postępowania (art. 172 pkt 2 p.p.s.a.), przy czym zarzuty określone w punkach 1 i 3 skierowano nie przeciwko wyrokowi sądu, a odniesiono je wyłącznie do postępowania administracyjnego (art. 222 w zw. z art. 104 § 1, art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej: k.p.a.). Z uwagi na to, że skarżące w punkcie 2 skargi kasacyjnej wskazały jednak na naruszenie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne potraktować podstawy kasacyjne łącznie przyjmując, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. dotyczył pominięcia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w punkach 1 i 3 skargi kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 222 k.p.a. nie mógł być uwzględniony. Przepis ten dotyczy postępowania ze skarg i wniosków opisanych w dziale VIII k.p.a., które w sprawie nie miały zastosowania. Nie można było również podzielić stanowiska, co do naruszenia w sprawie art. 104 § 1 k.p.a. Jakkolwiek rzeczywiście ugruntował się pogląd, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści wniesionego pisma, a nie jego oznaczenia, to jednak wniosku z dnia 22 czerwca 1998 r. nie można było potraktować jako kontynuację postępowania z roku 1962. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ustalenia przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2004 r. sygn. akt I SAB 210/03, w którym Sąd ten stwierdził, iż wniosek z dnia 22 czerwca 1998 r. złożony w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami był nowym wnioskiem, niezależnym od wniosku z dnia 1 września 1962 r. Takie stanowisko znalazło poparcie nie tylko w oświadczeniach składanych przez skarżące na rozprawie w dniu 19 maja 2004 r., ale także w znajdujących się w aktach sprawy badaniach identyfikacyjnych podpisów. Trafnie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku, że wniosek z 1962 r. nie pochodził od skarżącej M. S. z domu U., skoro z badań niezbicie wynika, że zamieszczony podpis "M. U." nie został złożony przez skarżącą, a przez inną osobę (najprawdopodobniej M. U. z domu T. – macochę właścicielki). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, treść wniosku z dnia 1 września 1962 r. nie budziła wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego także, co do osoby będącej mocodawcą podpisanego przez J. U.. Jednoznaczne określenie tej osoby w nagłówku jako pełnomocnika oraz zamieszczenie podpisu wnioskodawczyni pod podpisem pełnomocnika pozwalało domniemywać, że w ten sposób pełnomocnictwo do działania w postępowaniu zostało udzielone J. U. przez podpisaną M. U.. W sprawie nie można również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Skarżące odnosiły to naruszenie do postępowania z wniosku z dnia 1 września 1962 r., który – jak wskazano – był odrębnym wnioskiem, podlegającym załatwieniu w innym postępowaniu. Mając na względzie, iż zaskarżony wyrok nie naruszał prawa, skarga kasacyjna podlega oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.