II SA/Gl 662/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja w tej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Aktem notarialnym Rep. [...]. Nr [...] z dnia [...] r. M. W. sprzedała Skarbowi Państwa położoną w Z. nieruchomość oznaczoną nr [...]. Sprzedaży dokonano w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U 1974, Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), pod budowę osiedla mieszkaniowego im. [...] w Z. Pismem z dnia [...] r. J. L., spadkobierczyni M. W., złożyła wniosek o zwrot ww. nieruchomości, w wyniku dokonanego podziału składającej się obecnie z działki oznaczonej nr [...] i działki oznaczonej nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Z. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J. L. stanowiącej własność Gminy Z. części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej po podziale numerem [...] oraz o zwrocie także stanowiącej własność Gminy Z. części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej po podziale numerem [...], zobowiązując jednocześnie J. L. do zwrotu pobranego w przeszłości zwaloryzowanego odszkodowania, Decyzja została wydana na podstawie art. 142, 136 ust. 3, 137 ust. 2 pkt 2 i ust. 2, art. 139, 140, 141, 216, 217 ust. 2 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). W obszernym uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w planie realizacyjnym zagospodarowania terenu osiedla wielorodzinnego [...] w Z., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] r., wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była na realizację zadań związanych z uzbrojeniem i urządzeniem terenu i częściowo pod budowę kina, a do czasu realizacji tego zadania miała stanowić rezerwę terenu. Podniósł, iż nieruchomość oznaczona nr [...] nie może zostać zwrócona albowiem stanowi część stanowiącej drogę gminną ulicy [...]. Natomiast może podlegać zwrotowi nieruchomość oznaczona nr [...] albowiem jest ona niezagospodarowana, a tym samym nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Po rozpoznaniu wniesionego przez Prezydenta Miasta Z. odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda S. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi temu do ponownego rozpatrzenia podnosząc w uzasadnieniu nienależyte wyjaśnienie sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości. W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, obejmującego także sporządzenie powtórnego operatu szacunkowego, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Z. ponownie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J. L. części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerem [...] oraz o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerem [...], nadto zobowiązując stronę do zwrotu odszkodowania w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył te same argumenty, które zawarł był w poprzedniej decyzji, dodatkowo przytaczając i komentując wyniki oględzin, które odbyły się w dniu [...] r. Organ I instancji wskazał nadto, że działka nr [...] jest niezagospodarowana - częściowo wysypana żużlem oraz porośnięta trawą samosiejką, krzakami i drzewami. Na terenie tym istnieją jedynie urządzenia energetyczne, kanalizacyjne i ciepłownicze dla potrzeb osiedla mieszkaniowego. Z uwagi na to uczestniczący w oględzinach przedstawiciele obsługujących instalacje przedsiębiorstw zastrzegli, by przyszli właściciele przedmiotowej działki nie żądali likwidacji względnie przenoszenia urządzeń zlokalizowanych na terenie działki nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Prezydent Miasta Z. kwestionując zasadność zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [...]. Zdaniem Prezydenta fakt rozmieszczenia instalacji podziemnych równoznaczny jest bowiem z realizacją celu wywłaszczenia, a tym samym pomimo nie wybudowaniu kina nieruchomość nie powinna podlegać zwrotowi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda S. uchylił pkt 2,3,4,5,6 i 7 decyzji pierwszoinstancyjnej i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [...]. Jednocześnie utrzymał w mocy orzeczoną przez organ I instancji odmowę zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [...]. W uzasadnieniu Wojewoda S. wskazał, iż wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej pierwotnie nr [...] (z której obecnie wydzielone zostały nieruchomości nr [...] i [...]) na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na cele realizacji zadań związanych z uzbrojeniem i urządzeniem terenu Osiedla "[...]" oraz częściowo pod budowę kina. Uwzględniając stwierdzony stan faktyczny na gruncie oraz zebrany materiał dowodowy nie ma powodów, zdaniem organu II instancji, dla wyprowadzenia wniosku o niezrealizowaniu celu wywłaszczeniowego. Z materiałów niniejszej sprawy wynika bowiem w sposób, zdaniem organu drugoinstancyjnego, niebudzący wątpliwości, że na wywłaszczonej oznaczonej obecnie nr [...] nieruchomości znajduje się sieć wodociągowa (czynny wodociąg rozdzielczy), sieć kanalizacji sanitarnej (czynny kolektor sanitarny), sieć c.o. oraz kable energetyczne wysokiego i niskiego napięcia. W konsekwencji w przypadku nieruchomości oznaczonej nr [...] nie zachodzi przesłanka zbędności o jakiej mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedsięwzięcie inwestycyjne pod nazwą budowa osiedla obejmuje bowiem swym zakresem rzeczowym kompleksowo inwestycję podstawową tj. budowę budynków oraz inwestycje towarzyszące polegające na realizacji urządzeń infrastruktury. Tym samym przedmiotowa działka została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, zrealizowanie bowiem na spornym gruncie wyżej wymienionych urządzeń jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania Osiedla "[...]". Pismem z dnia [...] r. J. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [...]. W uzasadnieniu strona podniosła, iż urządzenia, o których mowa w decyzji Wojewody S., stanowią uzbrojenie tylko niewielkiej części tej nieruchomości. Do chwili obecnej nie wybudowano natomiast kina - co wiązałoby się z zagospodarowaniem pozostałej ,znacznie większej, części ww. nieruchomości. Wojewoda S. wydając decyzję o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie wziął tego faktu pod uwagę, nie uwzględnił też orzecznictwa NSA stwierdzającego, że budowa infrastruktury tj. między innymi kanalizacji wraz z przyłączami z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Nadto skarżąca wskazała, że czuje się dyskryminowana albowiem byłym właścicielom sąsiedniej nieruchomości w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej działkę zwrócono uznając ją za niezagospodarowaną. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie przytaczając i podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 6 lutego 2007 r. pełnomocnik Wojewody S. podał, iż przed podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia nie badano daty realizacji uzbrojenia i urządzenia terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (w części odnoszącej się do działki oznaczonej nr [...] albowiem jedynie tę część rozstrzygnięcia skarżąca zaskarżyła) wykazało, że dotknięta ona jest uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Zdaniem tut. Sądu orzekający w sprawie organ II instancji określonych w przywołanych normach wymogów nie dochował i nie zbadał wszechstronnie rozpoznawanej sprawy, a tym samym wydane przezeń rozstrzygnięcie jest w odniesieniu do działki [...] co najmniej przedwczesne. W konsekwencji uchybień o charakterze proceduralnym zaskarżona decyzja narusza nadto art. 137 ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie z kolei do art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie natomiast z ust. 2 cytowanego artykułu jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega ona do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. W konsekwencji przytoczonych norm rozpoznając wniosek strony o zwrot pozostającej we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wywłaszczonej nieruchomości organ administracji publicznej winien każdorazowo po pierwsze wnikliwie i dogłębnie zbadać czy nieruchomość owa w ogóle została w jakikolwiek sposób wykorzystana, a jeśli tak to czy w sposób zgodny z celem, na który wywłaszczenie zostało dokonane. W razie odpowiedzi twierdzącej kolejno rozważyć winien czy cel, dla którego dokonano w przeszłości wywłaszczenia, zrealizowany został w całości, zagospodarowując tym samym całą powierzchnię nieruchomości. Ustalenia wymaga także czy prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto w okresie 7 lat bądź cel wywłaszczenia zrealizowano w okresie 10 lat od daty, w jakiej decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W wyniku ustalenia, iż cel wywłaszczenia zrealizowano jedynie na części nieruchomości rozważenia wymagać musi z kolei ewentualna możliwość zwrotu choćby części nieruchomości. Ocena, iż potencjalnie zwrot taki byłby możliwy wymagać musi wreszcie zbadania czy nie zachodzą wskazane w art. 137 ust. 2 ustawy przesłanki negatywne w postaci np. niemożności zagospodarowania ewentualnego fragmentu działki w zgodzie z planem miejscowym bądź ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzasadniona musi być bądź to jednoznacznie dowiedzionym brakiem wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek pozytywnych warunkujących możliwość dokonania wnioskowanego zwrotu, bądź też wystąpieniem przesłanki negatywnej, wyłączającej dopuszczalność dokonania zwrotu choćby części wywłaszczonej nieruchomości. Skład Orzekający stwierdza, że rozpoznając wniesione odwołanie Wojewoda S. nie przeprowadził wskazanych wyżej ustaleń w wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia zakresie. Pomimo bowiem diametralnie różnej w porównaniu do organu I instancji oceny okoliczności faktycznych sprawy, prowadzącej w konsekwencji do wydania decyzji pozbawiającej stronę przyznanego przez organ pierwszoinstancyjny prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr [...], Wojewoda S. nie zbadał na jakiej części nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z akt sprawy nie wynika też by organ II instancji ustalił i uwzględnił w dokonywanych ocenach, w jakiej dacie uzbrojenie, którego istnienie zdaniem organu przesadziło o niedopuszczalności zwrotu nieruchomości, zostało zrealizowane. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w myśl utrwalonego w tej mierze orzecznictwa wywłaszczona nieruchomość może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, jeśli wprawdzie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jednak prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00, LEX nr 298527 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 r., III RN 11/01, OSNP 2002/21/513. Por. także np. E. Mzyk /w:/ G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Red. G. Bieniek, Warszawa 2007, s. 478 i nast.; G. Bieniek /w:/ G. Bieniek, S. Rudnicki: Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2006, s. 858 i nast. Wojewoda S. nie rozważył nadto możliwości zwrotu choćby części przedmiotowej działki oznaczonej nr [...]. Nie wziął w tym zakresie pod uwagę ani faktu, iż przewidziane w planie realizacyjnym kino w ogóle nie powstało, ani też jednoznacznie dowodzącego, że co najmniej część nieruchomości nie została wykorzystana faktu wydania w dniu [...] r. na rzecz innego podmiotu ([...] Sp. z o.o.) widniejącej w aktach sprawy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu przewidującej budowę m.in. na przedmiotowej nieruchomości obiektu handlowo-usługowego typu [...] wraz z parkingami, infrastrukturą techniczną i małą architekturą. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu II instancji w zaskarżonej części dotyczącej działki [...] uznać należy za naruszającą zarówno przepisy postępowania administracyjnego jak też prawa materialnego, a tym samym koniecznym jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego celem ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji wniesionego odwołania, z uwzględnieniem wskazań sformułowanych powyżej. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż nie przesądza w niniejszym postępowaniu o ewentualnym prawie skarżącej do zwrotu całości lub części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr [...]. Z uwagi na niewyjaśnienie w toku postępowania administracyjnego okoliczności, o których mowa w art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że decyzja w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu.