III SA/Po 688/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Maria Kwiecińska (spr.) As. sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant : sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi S. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania o d d a l a s k a r g ę /-/ M. Bejgerowska /-/ B. Koś /-/ M. Kwiecińska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek S. A. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w P. (Kw nr [...]) oznaczoną dawniej jako projektowane działki nr 17, 18 i 19, odstąpioną bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa – Prezydium Rady Narodowej Miasta P. aktem notarialnym z dnia [...], rep. A.I. nr [...]. W uzasadnieniu podano, iż nieruchomość wskazaną w sentencji decyzji odstąpił bezpłatnie Państwu Polskiemu – Prezydium Rady Narodowej Miasta P. m.in. W. A., którego spadkobiercą – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] – jest wnioskodawczyni S. A. W § 2 umowy przeniesienia własności zawartej aktem notarialnym z dnia [...], rep. A.I. nr [...] wyjaśniono, że jest ona zawarta w wykonaniu zobowiązania wynikającego z przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.). Zgodnie z zapisami umowy dla nieruchomości sporządzony został plan podziału, który Prezydium Rady Narodowej Miasta P. zatwierdziło decyzją z dnia [...], nr [...]. Niezabudowane działki, oznaczone w powołanym planie podziału nr 17, 18, 19 przeznaczone zostały na urządzenie ulic. Organ wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli nie przewidywały ekwiwalentu w postaci wynagrodzenia za przeniesienie własności nieruchomości, ani też odszkodowania z tytułu uszczuplenia majątku. Podstawy prawnej ustalenia odszkodowania za nieruchomość odstąpioną bezpłatnie w związku z przepisami tej ustawy nie może także stanowić – zdaniem organu – powołany przez wnioskodawczynię art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdyż stosownie do art. 233 tejże ustawy na jej podstawie prowadzi się sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Ponadto przejęcie nieruchomości nie nastąpiło w drodze administracyjnoprawnej, lecz było skutkiem czynności cywilnoprawnej. Organ wyjaśnił także, iż powołane przez wnioskodawczynię przepisy art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą jedynie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 216 ust. 2 ustawy przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Niedopuszczalna jest natomiast wykładnia, że do tych nieruchomości stosuje się również przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Podstawy prawnej ustalenia odszkodowania za odstąpioną nieruchomość nie może również stanowić w ocenie organu powołany przez wnioskodawczynię art. 106 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż dotyczy on odszkodowań za działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, a także za urządzenia, których właściciele lub użytkownicy wieczyści nie mogli odłączyć od gruntu, oraz za drzewa i krzewy w związku ze scaleniem nieruchomości i ich ponownym podziałem dokonywanym na podstawie przepisów rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. i to w przypadku, gdy nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą. W konkluzji organ stwierdził, iż obowiązujące obecnie przepisy prawa nie przewidują ustalenia odszkodowania za nieruchomości odstąpione bezpłatnie w związku z przepisami ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Wobec braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania, organ uznał, iż postępowanie wszczęte na wniosek S. A. stało się bezprzedmiotowe i umorzył je na podstawie art. 105 § 1 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej wnioskami wynikającymi z pisma z dnia [...], tj. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość odstąpioną bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa. Wskazując na konieczność rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony, odwołująca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja jest obarczona błędem, gdyż decyzja ta stanowi o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa z uwagi na bezprzedmiotowość, a jednocześnie organ prowadzący postępowanie dokonał analizy istoty sprawy, kwestionując podstawy prawne żądań zgłaszanych przez wnioskodawczynię. Odwołująca podniosła także, iż przejęcie nieruchomości nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej, jednak obowiązek jej zawarcia wynikał z przepisów prawa, a jej zawarcie ma charakter wywłaszczeniowy, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2001 r. (SK 22/01). Ponadto wskazała, że niniejsza sprawa, której przedmiotem jest ustalenie i wypłata odszkodowania została wszczęta pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem – zdaniem skarżącej – ma do niej zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 tejże ustawy, który stanowi podstawę prawną jej żądania o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji podzielił stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ponadto, ustosunkowując się do zarzutów odwołującej, stwierdził, że powołany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed nowelizacją; wskutek nowelizacji art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy pozwala stosować odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli – przepisy rozdziału 6 działu III (o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości), nie obejmuje natomiast swym zakresem przepisów rozdziału 5 działu III (dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości). Tymczasem skarżąca nie wystąpiła o zwrot przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości, lecz o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość. Ponadto stwierdził, iż powołany przez skarżącą art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania do stanów faktycznych innych niż opisane w tym przepisie. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż organ I instancji, kwestionując podstawy prawne żądań zgłaszanych przez S. A. nie dokonał analizy sprawy co do jej istoty, gdyż nie było ku temu podstaw. Intencją organu było wykazanie w sposób jednoznaczny, że powoływane przez nią podstawy prawne nie znajdują w przedmiotowej sprawie zastosowania, czego konsekwencją jest konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Wskazując, iż prowadzenie postępowania jest dopuszczalne, gdy łącznie występują następujące elementy: istnieje podstawa materialnoprawna do jego prowadzenia, organ orzekający jest właściwy oraz zdefiniowane są strony postępowania, organ odwoławczy wskazał, iż w rozstrzyganej sprawie nie zachodzi pierwszy z tych trzech elementów. Powyższe skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, gdyż rozstrzygnięcie merytoryczne następuje tylko w przypadku dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła S. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] i o merytoryczne rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskami zgłoszonymi przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca ponowiła zarzut, iż działania organu pozostają w sprzeczności z uwagi na to, że organ I instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa ze względu na bezprzedmiotowość, a jednocześnie organy obu instancji dokonały analizy istoty sprawy, kwestionując podstawy prawne żądań zgłaszanych przez wnioskodawczynię. Skarżąca wyjaśniła, iż nie twierdzi, że do sytuacji objętej złożonym przez nią wnioskiem ma zastosowanie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz powołanie się na ten przepis ma na celu jedynie wykazanie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2001 r. (SK 22/01) uznał, iż ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli, prowadziła do pozbawienia prawa do nieruchomości, a zatem ma charakter ustawy wywłaszczeniowej, mimo iż do pozbawienia prawa do nieruchomości dochodziło nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze dwustronnej czynności prawnej. Ponadto skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, iż nie jest dopuszczalne stosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 106 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazała, że w przedmiotowej sprawie poprzez zawarcie umowy z dnia 17 marca 1961 r. nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości przeznaczonych w części na poszerzenie istniejących dróg oraz stworzenie dróg wewnętrznych, bez ustalenia odszkodowania, zaś obecnie obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących (art. 106 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W przedmiotowej sprawie zaszły zatem – zdaniem skarżącej – wszystkie przesłanki do ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie ogranicza możliwości żądania odszkodowania wyłącznie do wywłaszczenia dokonanego w drodze decyzji administracyjnej, lecz mówi o każdym pozbawieniu praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy obecne przepisy jego ustalenie przewidują, a także nie wskazuje, kiedy to pozbawienie miało nastąpić, co daje możliwość dochodzenia ustalenia i wypłaty odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Skarżąca podkreśliła przy tym, iż nie wskazywała na art. 106 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawy do wypłaty odszkodowania, lecz jako podstawę do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 tejże ustawy do stanu faktycznego dotyczącego skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do tego, czy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa istnieje podstawa do ustalenia – w drodze postępowania administracyjnego – na rzecz skarżącej S. A. odszkodowania za nieruchomość odstąpioną bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa umową z dnia [...] (akt notarialny rep. nr [...]) w oparciu o art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.). W pierwszej kolejności należy wskazać, iż podstawy prawnej dla takiego postępowania nie mogą stanowić przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a w szczególności jej dział III rozdział 4 i 5, regulujące zasady wywłaszczania nieruchomości oraz ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, gdyż powyższa ustawa znajduje zastosowanie do postępowań administracyjnych toczących się po wejściu w życie tej ustawy, a więc po dniu 1 stycznia 1998 r., oraz do spraw wszczętych, lecz nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy (art. 233 ustawy). Co do zasady bowiem przepisy prawne stosuje się według stanu prawnego obowiązującego w datach, w których miały miejsce prawnie relewantne zdarzenia, a odstępstwa od tej zasady mogą wynikać z przepisów przejściowych. W niniejszej sprawie odstąpienie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa umową z dnia [...] w akcie notarialnym rep. [...], z tytułu którego skarżąca wnosiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania, nastąpiło na gruncie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.). Okoliczność, że skarżąca wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem o ustalenie odszkodowania w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zmienia faktu, iż postępowanie związane z odstąpieniem nieruchomości zostało przeprowadzone i zakończone pod rządami ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, co wyklucza odwoływanie się w niniejszej sprawie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie regulacje zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami wyjątkowo znajdują zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie, ale tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych przepisami tejże ustawy. Takie przypadki przewiduje art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego ust. 2 pkt 1 przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wskazanych przepisów ustaw, w tym na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172). Powyższy przepis stanowi zatem podstawę odpowiedniego stosowania – do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie istotnej w niniejszej sprawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. – przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ale tylko w przedmiocie zwrotu nieruchomości, wobec czego nie może on stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, iż podstawy prawnej żądania skarżącej nie może stanowić także art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stosownie do którego odrębna decyzja o odszkodowaniu może być wydana, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Powyższy przepis nie ma bowiem zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Przepis ten należy bowiem interpretować zgodnie z ogólną regułą stosowania ustawy do stanów faktycznych zaistniałych po jej wejściu w życie. Ponadto, odwołując się do założenia racjonalności prawodawcy należy stwierdzić, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie zakresem tego przepisu także stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, znajdowałoby to odzwierciedlenie w wyraźnym brzmieniu tego przepisu. Jednocześnie wymaga podkreślenia, iż żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy, nie rozszerza zakresu stosowania jej przepisów dotyczących ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości odstąpionych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., tak jak ma to miejsce w przypadku przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy). W związku z powyższym należy przyjąć, iż powołany art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje swą dyspozycją jedynie wywłaszczenia, które nastąpiły pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r., jeśli na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania (takie stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 sierpnia 2006 r., II SA/Rz 260/06, ONSAiWSA 2007/4/92). Z tego względu powyższy przepis nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W świetle powyższych rozważań prawidłowe jest stanowisko, że obecnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości odstąpione bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Tym samym organy administracji słusznie stwierdziły w niniejszej sprawie, iż brak podstawy prawnej do ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania z tytułu odstąpienia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na gruncie powyższej ustawy powoduje, iż przedmiotowy wniosek skarżącej nie mógł zostać merytorycznie rozpatrzony. Brak podstawy materialnoprawnej zgłoszonego żądania uniemożliwia bowiem rozstrzyganie o zasadności żądania, które dokonuje się przecież w świetle stosownej regulacji prawnej określającej przesłanki nabycia określonego uprawnienia. Powyższe przesądza zatem o niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Stosownie do tego przepisu organ administracji umarza postępowanie, gdy z jakichkolwiek przyczyn stanie się ono bezprzedmiotowe. Natomiast bezprzedmiotowość postępowania zachodzi niewątpliwie w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – po wszczęciu postępowania w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość odstąpioną na rzecz Skarbu Państwa – ustalono niedopuszczalność postępowania administracyjnego z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy żądania, które zainicjowało to postępowanie. Należy przy tym podkreślić, iż – wbrew twierdzeniom skarżącej – organ administracji, umarzając postępowanie w niniejszej sprawie, nie rozstrzygał jednocześnie co do istoty sprawy, lecz przeciwnie – stwierdził brak podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, które prowadziłoby do rozstrzygnięcia o uprawnieniach skarżącej. Umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do żądania odszkodowania z tytułu odstąpienia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. nie oznacza bowiem, że organ administracji odmówił skarżącej prawa do odszkodowania z tego tytułu, lecz stwierdził niedopuszczalność rozstrzygania o zasadności żądania skarżącej w tym przedmiocie w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na względzie, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego oddalono skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ M. Bejgerowska /-/ B. Koś /-/ M. Kwiecińska D.W.d