II SA/Bd 1015/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi [...] Izby Rzemiosła i Przedsiębiorczości w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania kształcenia młodocianego pracownika oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2007 r. odmawiającą wnioskodawcy – J.D. przyznania dofinansowania kosztów nauki zawodu młodocianego pracownika i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium ustaliło, że wnioskodawca w dniu [...] lipca 2004 r. zawarł z młodocianym pracownikiem umowę o pracę na czas nieokreślony, w celu przygotowania zawodowego. Okres nauki zawodu określono na 36 miesięcy tj. od [...] września 2004 r. do [...] sierpnia 2007 r. Naukę zawodu prowadził sam pracodawca posiadający przygotowanie pedagogiczne potwierdzone świadectwem ukończenia kursu pedagogicznego oraz tytuł mistrza w zawodzie kierowca mechanik pojazdów samochodowych. Wniosek o przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia został złożony w dniu [...] września 2007 r. Organ odwoławczy wskazał, iż wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania dofinansowania kosztów nauki zawodu młodocianego pracownika, określone w art. 70 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572; z późn. zm.; zwanej "u.s.o."), którymi są: – posiadanie przez pracodawcę lub osobę prowadzącą zakład w imieniu pracodawcy albo przez osobę zatrudnioną u pracodawcy kwalifikacji wymaganych do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, – ukończenie nauki zawodu lub przyuczenia zawodowego i zdanie egzaminu, zgodnie z odrębnymi przepisami, – złożenie wniosku w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu. Natomiast zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji bezpodstawnie wywiódł z treści art. 3 ust. 5 i art. 7 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. Nr 112, poz. 979; z późn. zm.), że warunkiem przyznania dofinansowania jest dodatkowo, by rzemieślnik zatrudniający pracowników w celu przygotowania zawodowego w rzemiośle był członkiem cechu lub izby rzemieślniczej. Organ odwoławczy stwierdził, że jest to jedynie jeden z warunków zatrudniania przez rzemieślnika młodocianych w celu przygotowania zawodowego, a nie warunek otrzymania dofinansowania. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Izba Rzemiosła i Przedsiębiorczości. Skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji, zarzuciła jej naruszenie: - art. 70 b ust. 1 pkt 1 u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię, - art. 70 b ust. 1 u.s.o. w związku z art. 3 ust. 5 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o rzemiośle poprzez niewłaściwe zastosowanie, - art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a.") poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy przy wykładni art. 70 b ust. 1 pkt 1 u.s.o. nie uwzględnił, że odnośnie posiadania kwalifikacji do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, odsyła on do przepisów odrębnych. W przypadku kwalifikacji zawodowych rzemieślników takim przepisem odrębnym jest art. 3 ust. 5 ustawy o rzemiośle, zgodnie z którym rzemieślnicy zatrudniający pracowników w celu przygotowania zawodowego w rzemiośle obowiązani są spełniać warunki określone odrębnymi przepisami oraz być członkami jednej z organizacji, o których mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy tj. cechu lub izby rzemieślniczej. Dokonując wykładni art. 70b u.s.o. w związku z art. 3 ust. 5 ustawy o rzemiośle zasadne jest zatem uznanie, że do otrzymania dofinansowania uprawnieni są jedynie: - pracodawcy nie będący rzemieślnikami, którzy spełniają warunki, o których mowa w art. 70 b ust. 1 u.s.o. oraz, - rzemieślnicy przynależący do jednej z organizacji zawodowych, o których mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o rzemiośle. Niewłaściwe zastosowanie art. 70b ust. 1 u.s.o. w związku z art. 3 ust. 5 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o rzemiośle nastąpiło natomiast poprzez w istocie niezastosowanie art. 3 ust. 5 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o rzemiośle w stanie faktycznym sprawy. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie było, że wnioskodawca jest rzemieślnikiem w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o rzemiośle. Obowiązkiem organu odwoławczego w tej sytuacji było uwzględnienie treści ustawy o rzemiośle, w szczególności art. 3 ust. 5 tej ustawy, z którego brzmienia jednoznacznie wynika, że rzemieślnicy zatrudniający pracowników w celu przygotowania zawodowego w rzemiośle obowiązani są być członkami cechu lub izby rzemieślniczej. Wskazując na naruszenie przepisów k.p.a skarżąca podniosła, że obowiązkiem Kolegium było nie tylko zbadanie dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, ale również wyczerpujące wyjaśnienie, czy jest on rzemieślnikiem w rozumieniu art. 2 ust. 1 o rzemiośle i tym samym, czy należy stosować wobec niego dodatkowe rygory wprowadzone tą ustawą, konieczne dla prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, a w konsekwencji – dla uzyskania dofinansowania na podstawie ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Ponadto Kolegium wskazało, że wnioskodawca stosownie do wymogów określonych w odrębnych przepisach, tj. w świetle § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 113, poz. 998, z późn. zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 70 ust. 4 u.s.o., posiada uprawnienia do prowadzenia praktycznej nauki zawodu. Także zgodnie z odrębnymi przepisami, tj. zgodnie z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. Nr 60, poz. 278; z późn. zm.) młodociany, z którym wnioskodawca podpisał umowę, zdał we właściwym czasie egzamin kończący naukę zawodu tj. po okresie zakończenia zajęć dydaktycznych w szkole, ale przed zakończeniem roku szkolnego tzn. przed 31 sierpnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 70b ust. 1 ustawy o systemie oświaty pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w odrębnych przepisach; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami. Istotą przedstawionej Sądowi sprawy jest rozstrzygnięcie, czy przepis art. 3 ust. 5 ustawy o rzemiośle, zgodnie z którym rzemieślnicy zatrudniający pracowników w celu przygotowania zawodowego w rzemiośle obowiązani są m.in. przynależeć do jednej z organizacji, o których mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o rzemiośle tj. do cechu lub izby rzemieślniczej, jest "odrębnym przepisem" określającym "kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych" w rozumieniu art. 70b ust. 1 pkt 1 u.s.o. Należy zwrócić uwagę, iż w cytowanym przepisie ustawy o systemie oświaty mowa o pracodawcach, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego tj. tego rodzaju umowę, o której mowa w art. 191 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94; z późn. zm.). Wobec tego odpowiedzi, o jakich przepisach odrębnych, określających kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, mowa w art. 70b ust. 1 pkt 1 u.s.o., należy szukać przede wszystkim w regulacjach prawnych związanych ze wskazanym rodzajem umowy. W art. 191 § 3 Kodeksu pracy ustawodawca nakazał Radzie Ministrów określenie, w drodze rozporządzenia, zasad i warunków odbywania przygotowania zawodowego oraz zasad wynagradzania młodocianych w tym okresie (art. 191 § 3 Kodeksu pracy). Wykonaniem tej delegacji ustawowej jest wskazane przez Kolegium rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania. W rozporządzeniu tym jednym z warunków prowadzenia przez pracodawcę przygotowania zawodowego młodocianych jest posiadanie kwalifikacji wymaganych od instruktorów praktycznej nauki zawodu, określonych w przepisach dotyczących praktycznej nauki zawodu (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). W kwestii praktycznej nauki zawodu, w tym prowadzonej u pracodawców, wypowiada się art. 70 u.s.o. a także przepisy powoływanego w odpowiedzi na skargę rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (por. § 2 ust. 2 rozporządzenia). W § 10 ust. 2 tegoż rozporządzenia wymieniono osoby, które podobnie jak nauczyciele, mogą prowadzić zajęcia praktyczne stanowiące część praktycznej nauki zawodu. Osoby te określono jako "instruktorów praktycznej nauki zawodu" i zaliczono do nich m.in. pracodawców. W § 10 ust. 4 rozporządzenia wskazano natomiast, że instruktorzy praktycznej nauki zawodu, o których mowa w § 10 ust. 2 pkt 2 (gdzie wymienia się pracodawców) powinni posiadać co najmniej tytuł mistrza w zawodzie, którego będą nauczać, lub w zawodzie wchodzącym w zakres zawodu, którego będą nauczać, i przygotowanie pedagogiczne wymagane od nauczycieli, określone w odrębnych przepisach, lub ukończony kurs pedagogiczny, organizowany na podstawie odrębnych przepisów, którego program został zatwierdzony przez kuratora oświaty, obejmujący określoną w tym przepisie ilość i rodzaj zajęć. Z powołanych przepisów wynika, że jeżeli chodzi o pracodawców – "kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych" to posiadanie co najmniej tytułu mistrza w określonym zawodzie oraz posiadanie odpowiedniego przygotowania pedagogicznego, uzyskanego co najmniej w drodze ukończenia stosownego kursu pedagogicznego. Ze stanowiska strony skarżącej wynika, że powyższe przepisy nie wyczerpują katalogu przepisów odrębnych, określających "kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych"; konieczne jest również uwzględnienie przepisów ustawy o rzemiośle. Analizując przepisy tej ustawy należy zauważyć, że w jej art. 3 uregulowano zarówno kwestię kwalifikacji zawodowych rzemieślnika, jak również sposobu ich uzyskania. W art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazano, że jednym z dowodów kwalifikacji zawodowych rzemieślnika jest dyplom mistrza w zawodzie odpowiadającym dziedzinie wykonywanego rzemiosła. Natomiast według art. 3 ust. 3 ustawy dyplomy mistrza i świadectwa czeladnicze mogą być wydane przez izby rzemieślnicze osobom, które złożyły stosowny egzamin przed komisjami egzaminacyjnymi izb rzemieślniczych. Następne ustępy wskazanego artykułu (3a – 4a) dotyczą sposobu przeprowadzania egzaminów w zawodach odpowiadających danemu rodzajowi rzemiosła, w tym istniejących w tym zakresie obowiązków izb rzemieślniczych i Związku Rzemiosła Polskiego. Dalszą częścią tej regulacji jest wskazywany przez skarżącą art. 3 ust. 5, zgodnie z którym "Rzemieślnicy zatrudniający pracowników w celu przygotowania zawodowego w rzemiośle obowiązani są spełniać warunki określone odrębnymi przepisami oraz być członkami jednej z organizacji, o których mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 i 3." tj. do cechu lub izby rzemieślniczej. Zdaniem Sądu z literalnego brzmienia tego przepisu, zwłaszcza w kontekście treści art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie wynika, że dotyczy on kwalifikacji tj. "wykształcenia i uzdolnień potrzebnych do pełnienia jakiejś funkcji lub wykonywania jakiegoś zawodu" (por. "Słownik języka polskiego", Wydawnictwo Naukowe PWN, http://sjp.pwn.pl). Uwzględniając natomiast treść art. 3 ust. 3 – 4a oraz ust. 6, który ustanawia nadzór izby rzemieślniczej nad przebiegiem przygotowania zawodowego w rzemiośle pracowników młodocianych – należy uznać, że obowiązek przynależności rzemieślnika zatrudniającego pracowników młodocianych w celu przygotowania zawodowego w rzemiośle, do cechu lub izby rzemieślniczej jest elementem organizacji kształcenia młodocianych właśnie w zakresie poddania procesu kształcenia niezbędnemu nadzorowi. Uczestnicząc w procesie weryfikacji umiejętności nabytych przez młodocianych w ramach zatrudnienia u rzemieślnika izba rzemieślnicza nie tylko sprawuje nadzór nad samym przebiegiem przygotowania zawodowego, ale także decyduje o dopuszczeniu osoby, która ukończyła naukę zawodu u rzemieślnika, do egzaminu czeladniczego (§ 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 października 2005 r. w sprawie egzaminów na tytuły czeladnika i mistrza w zawodzie, przeprowadzanych przez komisje egzaminacyjne izb rzemieślniczych; Dz. U. Nr 215, poz. 1820). Zdaniem Sądu dopuszczenie do egzaminu przed komisją egzaminacyjną powołaną przez właściwy statutowo organ izby (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 października 2005 r.) jest jednocześnie wyrazem uznania, że młodociany pracownik kształcony był w ramach sytemu stworzonego przez wskazane przepisy ustawy o rzemiośle i rozporządzenia z dnia 12 października 2005 r., a więc także z zachowaniem wymogu kształcenia młodocianego przez rzemieślnika przynależącego do cechu lub izby rzemieślniczej. Ostatecznym potwierdzeniem takiego stanowiska izby jako podmiotu sprawującego nadzór nad kształceniem młodocianych jest świadectwo czeladnicze (§ 27 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 października 2005 r.). Uznanie, tak jak chce tego skarżąca, że organ administracji decydujący o dofinansowaniu powinien sprawdzić, czy pracodawca – rzemieślnik kształcący młodocianego należy do cechu lub izby rzemieślniczej, oznaczałoby w istocie możliwość samodzielnego kwestionowania przez organ prawidłowości egzaminu czeladniczego. Prowadziłoby to do naruszenia praw samorządu rzemieślniczego, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 3c ustawy o rzemiośle nadzór nad działalnością komisji egzaminacyjnych izb rzemieślniczych powierzony został Związkowi Rzemiosła Polskiego. Organ administracji decydujący o przyznaniu dofinansowania i sprawdzający zgodnie z art. 70 b ust. 1 pkt 2 u.s.o. czy młodociany pracownik zdał egzamin zgodnie z odrębnymi przepisami, nie jest uprawniony do wkraczania w kompetencje Związku. Świadectwo czeladnicze, jako wyraz prawidłowo przeprowadzonego egzaminu, w tym zgodnego z prawem dopuszczenia danej osoby do egzaminu, jest zatem dla organu wiążące. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że przynależność rzemieślnika do cechu lub izby rzemieślniczej jest przejawem uczestniczenia przez niego w systemie kształcenia młodocianych, którego działanie podlega kontroli izby rzemieślniczej i Związku Rzemiosła Polskiego. W świetle przepisów ustawy o rzemiośle, w szczególności w świetle konstrukcji art. 3 tej ustawy, w którym oddzielono kwestię kwalifikacji (ust. 1 – 2) od sposobu ich zdobywania (ust. 3 – 6), fakt przynależności do cechu lub izby rzemieślniczej nie jest potwierdzeniem posiadania przez rzemieślnika kwalifikacji, w tym kwalifikacji wymaganych do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, o których mowa w art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Powyższe prowadzi do wniosku, iż art. 3 ust. 5 ustawy o rzemiośle, jako przepis nie wypowiadający się w kwestii kwalifikacji wymaganych do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, nie może być uznany za "przepis odrębny" w rozumieniu art. 70b ust. 1 pkt 1 u.s.o. Organ odwoławczy, konstruując normę prawną wynikającą z art. 70b ust. 1 pkt 1 u.s.o. bez uwzględniania treści art. 3 ust. 5 ustawy o rzemiośle, nie dopuścił się tym samym błędnej wykładni wskazanego przepisu ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji nie doszło do błędnego zastosowania tegoż przepisu przez organ odwoławczy. Zbędne było także prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do sprawdzenia istnienia przesłanek zastosowania normy prawnej uwzględniającej treść art. 3 ust. 5 ustawy o rzemiośle. Wytknąć natomiast należy Kolegium, że stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zauważyć przy tym należy, że przepis szczególny art. 138 § 3 k.p.a., dotyczący orzekania w zakresie właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, mogący być podstawą przekazania sprawy do organu pierwszej instancji niezależnie od konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, został skreślony mocą art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1271) z dniem 1 stycznia 2004 r. W przedmiotowej sprawie Kolegium nie wskazało, aby istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w jakiejkolwiek części. Wręcz przeciwnie – Kolegium uznało, że złożone w sprawie dokumenty pozwalają na stwierdzenie zaistnienia wszystkich przesłanek przyznania dofinansowania, o którym mowa w art. 70 b u.s.o. Brak było zatem podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Biorąc jednakże pod uwagę stanowisko merytoryczne Kolegium, które przesądza o treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zdaniem Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Ewentualne uchylenie decyzji Kolegium spowodowałoby jedynie niepotrzebne wydłużenie czasu rozpatrywania sprawy przez organy administracji, bez potrzeby zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd oddalił skargę.