III SA/Gl 1234/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Jyż (spr.), Asesor WSA Marzanna Sałuda, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008r. przy udziale - sprawy ze skargi Zgromadzenia "A" w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opinii w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych postanawia: odrzucić skargę. Zgodnie z art.18 ust.1 i ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473; powoływana dalej jako ustawa o wychowaniu w trzeźwości) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa jest w ust. 3 tegoż artykułu ustawy, wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako "organ zezwalający", po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (jako organu wpadkowego, incydentalnego) o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałami rady gminy, o których jest mowa w art.12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych ma formę postanowienia i jest wydawana w trybie art. 106 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn.zm.; dalej powoływana jako k.p.a.). Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu zażalenia K.B., uchyliło w całości postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. z dnia [...] r., nr [...] negatywnie opiniujące wniosek K.B. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu i piwa, powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) w lokalu gastronomicznym – Restauracja "[...]", przy ul. [...] w W. i wydało pozytywną opinię o tymże wniosku. W podstawach prawnych swego postanowienia Kolegium powołało art. 1, art. 2, art. 17 , art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz.856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. i art. 18 ust.3 pkt 1 i 2, ust. 3a i ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz § 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r., nr [...]w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. W uzasadnieniu tegoż postanowienia Kolegium w pierwszej kolejności stwierdziło, iż w jego ocenie, postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. z dnia [...]r., nr [...]zostało wydane w sposób sprzeczny z przepisami prawa miejscowego oraz z pominięciem celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zdaniem Kolegium na treść postanowienia organu I instancji widoczny wpływ miało stanowisko Zgromadzenia [...] w W. , które sprzeciwia się sprzedaży napojów alkoholowych w budynku, przy ul. [...], z uwagi na to, iż jest właścicielem budynku, przy ul. [...], w którym jest zlokalizowana kaplica i ochronka. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. dokonało analizy pojęcia: "w bezpośredniej bliskości miejsc kultu religijnego", użytego w uchwale Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r., nr [...]w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i odniosło tę analizę do stanu faktycznego sprawy, tzn. do usytuowania w terenie względem siebie lokalu gastronomicznego, przy ul. [...] i kaplicy oraz ochronki, usytuowanych w budynku, przy ul. [...]. Wskazało także na cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz na analogie między zdefiniowanym w ustawie o wychowaniu w trzeźwości terminem " najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych" (art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości), a terminem "bezpośrednia bliskość" użytym we wskazanej wyżej uchwale Rady Gminy W. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wniesionej przez pełnomocnika Zgromadzenia [...]w W. Strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako naruszającego prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie strony skarżącej postanowienie to jest sprzeczne z art. 124 k.p.a., jako zwierające wyłącznie polemikę z uzasadnieniem postanowienia organu I instancji oraz własne oceny składu orzekającego Kolegium, nie oparte na podstawach prawnych. Jest ono także, zdaniem strony skarżącej, niezgodne z uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r., nr [...]w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, która została wydana w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Pełnomocnik strony skarżącej w dalszej części uzasadnienia skargi dokonuje własnej interpretacji pojęcia "bezpośredniej bliskości". Pełnomocnik strony skarżącej wskazuje także, iż w jego ocenie skarżące [...] w W. posiada przymiot strony w niniejszej sprawie, z uwagi na interes prawny oparty na ochronie własności. "Zgodnie z art. 140 k.c. właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przepisami prawa z wyłączeniem innych osób, jednocześnie swoboda ta wyznacza granicę ingerencji w prawo własności uprawnionego dozwoloną dla osób trzecich." Nadto w skardze powołano się również na ogólny przepis Konkordatu dotyczący ochrony miejsc kultu religijnego i na prawo miejscowe - wspomnianą wyżej uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r., nr [...]w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, jako podstawę roszczenia właściciela sąsiedniej nieruchomości o nie wydawanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalizacjach umieszczonych w pobliżu jego nieruchomości. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej odrzucenie, z uwagi na brak przymiotu strony niniejszego postępowania po stronie skarżącego Zgromadzenia lub alternatywnie o jej oddalenie jako całkowicie niezasadnej, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odpowiedź na skargę zawiera także stwierdzenie, iż skarżące Zgromadzenie było traktowane jako "uczestnik" tego postępowania, "właściwie jednak w praktyce Kolegium traktowało je na prawach Strony", ponieważ zdaniem Kolegium wydaje się, iż lepiej aby właściciele obiektów lub miejsc chronionych występowali w tego typu postępowaniu na prawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi. Skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu z przyczyn wymienionych w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.). Stosownie do pkt 6) tegoż artykułu p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu: "jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne". Wśród warunków formalnych sensu stricto skutecznego złożenia skargi jest również ten warunek, iż skarga musi być wniesiona przez podmiot, któremu – zgodnie z art. 50 § 1 lub 2 p.p.s.a. – przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z § 2 tegoż artykułu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Kwestia, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości posiada przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz w sprawie cofnięcia takiego zezwolenia była już wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 stycznia 2001 r., II SA/Ka 564/99 (OwSS 2001 , nr 2, poz.42) NSA podkreśli, że: "Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oraz cofniecie zezwolenia są rozstrzygnięciami dotyczącymi praw podmiotowych osoby wnioskującej o wydanie zezwolenia lub prowadzącej sprzedaż napojów alkoholowych. W decyzjach tych nie orzeka się o prawach lub obowiązkach właściciela nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości, na której ma być prowadzona lub jest prowadzona wyżej określona działalność gospodarcza. Właściciel nieruchomości sąsiedniej nie może także wywodzić interesu prawnego z zespołu uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c. W szczególności prowadzenie sprzedaży alkoholu nie powoduje uszczerbku w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej. Efektem tej działalności mogą być zakłócenia porządku publicznego (...). Zakłócenia te naruszają sferę spraw osobistych osób trzecich w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, a nie sferę uprawnień wynikających z własności nieruchomości. Nie są to więc naruszenia interesu prawnego określonego w art. 28 k.p.a., lecz interesu faktycznego. Naruszenie interesu faktycznego nie daje zaś osobie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym." Jak stwierdzi NSA w tezie nr 2 postanowienia z dnia 15 grudnia 1998 r. (II SA 1551/98 – EX nr 43215): "określone w uchwale rady gminy odległości placówek sprzedaży napojów alkoholowych od wskazanych tam obiektów są niewątpliwie kryterium mającym znaczenia dla oceny legalności decyzji wydanych w tych sprawach, ale nie stworzyły one podstaw prawnych dla indywidualnych roszczeń w tym zakresie." Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści tej normy wynika, iż ustawodawca definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie o interes faktyczny dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, zatem musi dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. W przedmiotowej sprawie skarżące Zgromadzenie[...]jest niewątpliwie zainteresowane skutkami społecznego oddziaływania placówek sprzedaży napojów alkoholowych (odległość od kaplicy i ochronki usytuowanej w domu tegoż Zgromadzenia), jednakże to zainteresowanie wynika z zasad funkcjonowania Kościoła i nie jest w związku z tym tożsame z indywidualnym interesem Zgromadzenia, w tym konkretnym postępowaniu incydentalnym, mającym za przedmiot wydanie opinii przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych na temat zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałami rady gminy, o których jest mowa w art.12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Określenie odległości - "bezpośrednia bliskość" – przewidziane w § 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (pomijając już niekonkretność i nieprecyzyjność tego terminu użytego w przedmiotowej uchwale), wynika z przepisu prawa powszechnie obowiązującego i jest tylko instrumentem prawnym w zakresie organizowania sieci placówek sprzedaży napojów alkoholowych. Takie określenie w uchwale rady gminy odległości placówek sprzedaży napojów alkoholowych od wskazanych tam obiektów jest niewątpliwie kryterium mającym istotne znaczenie dla oceny legalności decyzji wydanych w tych sprawach, ale nie stworzyło ono podstaw prawnych dla indywidualnych roszczeń w tym zakresie. Także wspomniany w skardze ogólny przepis Konkordatu o ochronie miejsc kultu religijnego nie można uznać, w ocenie Sądu, za wystarczający dla wskazania indywidualnego interesu prawnego skarżącego - Zgromadzenia [...] w W. - w postępowaniu wpadkowym (incydentalnym) w sprawie o wydanie opinii na temat zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałami rady gminy, o których jest mowa w art.12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wprawdzie niektórzy teoretycy uważają, że sporną jest kwestią, czy postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska toczy się z udziałem strony, to jednak zarówno doktryna, jak i judykatura jednoznacznie przyjmują, iż stroną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest właściciel sąsiedniej nieruchomości, ponieważ sprawa ta nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, a żądanie zajęcia stanowiska nie następuje ze względu na interes prawny lub obowiązek tego podmiotu. Stroną postępowania wpadkowego (incydentalnego) może natomiast być tylko strona postępowania "głównego" (por.: J. Borkowski: W: B. Adamiak, J, Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 474; A. Wróbel: Komentarz do art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. W: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Kraków – Zakamycze 2005; wyrok NSA z 27.10.1998 r., II SA 1284/98 – LEX nr 41376; wyrok WSA w Gdańsku z 2.06.2006 r., II SA/Gd 536/05 – LEX nr 203307; postan. WSA w Warszawie z 14.09.2005 r., VI SA/Wa 618/05 – LEX nr 205489; T. Woś i in: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 211-228 i 272 i nast.). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż Zgromadzenia [... ] w W., nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., ponieważ nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. oraz przepisów prawa materialnego. Należy dodać, iż prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zostało zbudowane także na zasadnie interesu prawnego. Zatem w świetle wskazanego art. 50 p.p.s.a. brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek skargi pochodzącej od podmiotu, który nie wykazał interesu prawnego w danej sprawie. Zgromadzenie to, wbrew błędnemu twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., nie może także, jako właściciel sąsiedniej nieruchomości (obiektu chronionego), uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym na prawach strony, ponieważ stosownie do przepisów k.p.a. na prawach strony w postępowaniu administracyjnym może uczestniczyć tylko wyraźnie wskazany krąg podmiotów – tzn.: organizacja społeczna, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich. W następstwie tego niniejszą skargę trzeba uznać za wniesioną przez podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 p.p.s.a., a w konsekwencji ją odrzucić, jako niedopuszczalną, w oparciu o art. 58 § 2 pkt 6) p.p.s.a. Stosownie do § 3 tegoż artykułu p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem.