II GSK 710/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie Kazimierz Brzeziński (spr.) NSA Maria Lorych-Olszanowska Protokolant Agnieszka Warso po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zgromadzenia A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Gl 1234/07 w sprawie ze skargi Zgromadzenia A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania opinii w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych postanawia uchylić zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu skargi Zgromadzenia A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych − odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu zażalenia K.B., uchyliło w całości postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] negatywnie opiniujące wniosek K.B. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu i piwa, powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) w lokalu gastronomicznym − restauracja "B.", przy ul. R. 7 w W. i wydało pozytywną opinię o tym wniosku. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że zaskarżone przez K.B. postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. zostało wydane w sposób sprzeczny z przepisami prawa miejscowego oraz z pominięciem celów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473), dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości. Zdaniem Kolegium, na treść postanowienia organu I instancji widoczny wpływ miało stanowisko Zgromadzenia A. w W., które sprzeciwia się sprzedaży napojów alkoholowych w restauracji zlokalizowanej w budynku przy ul. R. 7, z uwagi na to, iż jest właścicielem budynku przy ul. R. 8, w którym jest zlokalizowana kaplica i ochronka. W skardze na to postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pełnomocnik Zgromadzenia A. w W. zarzucił, że jest ono sprzeczne z art. 124 k.p.a., ponieważ zawiera wyłącznie polemikę z uzasadnieniem postanowienia organu I instancji oraz własne oceny składu orzekającego Kolegium, nie oparte na podstawach prawnych. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, postanowienie to jest także niezgodne z uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że Zgromadzenie A. w W. posiada przymiot strony w niniejszej sprawie, ponieważ ma interes prawny oparty na ochronie własności, a także z uwagi na zawarte w Konkordacie między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską przepisy dotyczące ochrony miejsc kultu religijnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę jako niedopuszczalną wskazując, że stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu I instancji, Zgromadzenie A. jest niewątpliwie zainteresowane skutkami społecznego oddziaływania placówki sprzedaży napojów alkoholowych ze względu na jej odległość od kaplicy i ochronki usytuowanej w domu Zgromadzenia, jednakże to zainteresowanie wynika z zasad funkcjonowania Kościoła i nie jest w związku z tym tożsame z indywidualnym interesem Zgromadzenia, w postępowaniu incydentalnym, mającym za przedmiot wydanie opinii przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych na temat zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałami rady gminy, o których jest mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Określenie odległości – "bezpośrednia bliskość" − zawarte w § 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...] (pomijając niekonkretność i nieprecyzyjność tego terminu użytego w uchwale), wynika z przepisu prawa powszechnie obowiązującego i jest tylko instrumentem prawnym w zakresie organizowania sieci placówek sprzedaży napojów alkoholowych. Sąd uznał, że określenie w uchwale rady gminy odległości placówek sprzedaży napojów alkoholowych od wskazanych tam obiektów ma istotne znaczenie dla oceny legalności decyzji wydanych w tych sprawach, ale nie stwarza ono podstaw prawnych dla indywidualnych roszczeń w tym zakresie. W ocenie Sądu I instancji, powołany w skardze przepis art. 8 Konkordatu dotyczący ochrony miejsc kultu religijnego nie możne być uznany za wystarczający dla wskazania indywidualnego interesu prawnego Zgromadzenia A. w W. w postępowaniu wpadkowym (incydentalnym) w sprawie o wydanie opinii na temat zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałami rady gminy, wydanymi na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Sąd podniósł, że zarówno doktryna, jak i judykatura jednoznacznie przyjmują, iż stroną postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest właściciel sąsiedniej nieruchomości, ponieważ sprawa ta nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, a żądanie zajęcia stanowiska nie następuje ze względu na interes prawny lub obowiązek tego podmiotu. Stroną postępowania wpadkowego (incydentalnego) może natomiast być tylko strona postępowania "głównego". W konkluzji Sąd stwierdził, iż Zgromadzenie A. w W. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., ponieważ nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. oraz przepisów prawa materialnego. Zgromadzenie A. zaskarżyło w całości powyższe postanowienie skargą kasacyjną, opierając skargę na naruszeniu: − przepisu prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię oraz zastosowanie, a to art. 8 ust. 3 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318) polegającego na przyjęciu, że Zgromadzenie A. nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi; − przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 50 p.p.s.a. − poprzez uznanie, iż Zgromadzenie A. w W. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. Wskazując na powyższe podstawy, strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że w budynku przy ul. R. 8 w W. znajduje się kaplica, która stanowi miejsce kultu religijnego, ustanowione przez władzę kościelną w oparciu o kanon 1223 Kodeksu prawa kanonicznego. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 8 ust. 3 Konkordatu miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu Państwo gwarantuje nienaruszalność – przy czym bezspornym jest, że przez pojęcie "Państwa" umawiające się strony rozumiały również wszystkie organy administracji rządowej i samorządowej. Konkordat jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 91 Konstytucji RP) i stanowi bezpośrednią podstawę dla wywodzenia przez kościelne osoby prawne określonych uprawnień i żądania ich ochrony przez państwo, a zatem należy przyjąć, że normy konkordatu statuują również dla skarżącego określone prawa, odnoszące się wprost do jego sytuacji. Z uwagi na fakt, że w budynku strony skarżącej znajduje się miejsce kultu religijnego, skarżąca może żądać, aby miejsce to zostało uszanowane i otoczone ochroną. Na podstawie wykładni językowej art. 8 ust. 3 Konkordatu, zdaniem skarżącej, uzasadnione jest twierdzenie, iż pojęcie "nienaruszalność" użyte w powołanym przepisie nie oznacza wyłącznie fizycznej integralności, ale również powagę miejsca kultu i poszanowanie odczuć osób do takiego miejsca uczęszczających. Trudno sobie bowiem wyobrazić, aby sprzedaż alkoholu w restauracji umiejscowionej w budynku obok miejsca kultu nie miała żadnego wpływu na spokój i dostojeństwo odprawianych w kaplicy Zgromadzenia A. praktyk religijnych. Z powołanej normy Konkordatu wypływa zatem uprawnienie dla strony skarżącej do zabiegania i żądania zapewnienia przez Państwo (jego organy) nienaruszalności miejsc kultu. W konkluzji strona skarżąca zarzuciła, że w stanie faktycznym nie zachodziły przesłanki do odrzucenia wniesionej skargi oraz że wydane postanowienie w sposób oczywisty narusza art. 8 ust. 3 Konkordatu, jak i przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z powołanym w podstawie skargi kasacyjnej przepisem art. 50 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Powołany przepis konstruuje pojęcie legitymacji skargowej o charakterze uniwersalnym, w odniesieniu do wszystkich aktów i czynności, w stosunku do których skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a więc także w stosunku do postanowień gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych zawierających opinie o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami gminy, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. sformułowanie, że skarga przysługuje każdemu podmiotowi, który ma interes prawny oznacza, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny. W świetle tego przepisu o istnieniu legitymacji skargowej decyduje interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obowiązującym porządkiem prawnym. Takie ujęcie legitymacji skargowej pozostaje w zgodzie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl którego sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonych aktów i czynności pod względem ich zgodności z prawem. W świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja skargowa ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Autor skargi kasacyjnej zasadnie zarzuca, że Zgromadzenie A. w W., w świetle art. 8 ust. 3 Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską ma interes prawny w złożeniu skargi, ponieważ istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw tego Zgromadzenia związanych z organizowaniem i sprawowaniem kultu religijnego w kaplicy znajdującej się w jego domu, a zaskarżonym postanowieniem wyrażającym pozytywną opinię w sprawie sprzedaży alkoholu w restauracji znajdującej się w sąsiednim budynku. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem Konkordatu, miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że w budynku przy ul. R. 8 w W., należącym do Zgromadzenia A. w W. znajduje się kaplica, która stanowi miejsce kultu religijnego, ustanowione przez władzę kościelną w oparciu o kanon 1223 Kodeksu prawa kanonicznego. Miejscu temu, zgodnie z art. 8 ust. 3 Konkordatu Państwo obowiązane jest zagwarantować nienaruszalność. Użyty w omawianym przepisie termin "nienaruszalność" nie został bliżej określony przez ustawodawcę, co oznacza, że ocena tej przesłanki należy do właściwego organu przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że zakres przedmiotowy tego pojęcia oznacza nie tylko obowiązek zapewnienia przez Państwo nienaruszalności miejsca przeznaczonego przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu religijnego, ale także obowiązek sytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w takiej odległości od tego miejsca, która zapewniać będzie godne sprawowanie kultu w tym miejscu. Obowiązek zagwarantowania przez Państwo nienaruszalności tych wartości stanowi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do przyjęcia, że w świetle art. 8 ust. 3 Konkordatu oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgromadzenie A. jest uprawnione do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia SKO, a w szczególności do zbadania, czy wyrażona w tym postanowieniu pozytywna opinia o możliwości sprzedaży alkoholu w restauracji sąsiadującej z kaplicą Zgromadzenia nie narusza art. 8 ust. 3 Konkordatu oraz uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach.