IV SA/Wa 2415/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skarg P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz Prezydenta miasta K. działającego w imieniu Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia (...) czerwca 2006 r.; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej P.Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Prezydenta miasta K. działającego w imieniu Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa kwotę 632 (sześćset trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) września 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) czerwca 2006 r. o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek Prezydenta Miasta K. o wydanie w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 10, poz. 51 ze zm.) decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska objęta wykazami hipotecznymi lwh (...) i lwh (...) gm. kat. K. Dz. (...) "P." o powierzchni (...) ha, stanowiąca własność spółki z o.o. "P." podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu . W uzasadnieniu organ podał, iż postępowanie nie może być obecnie prowadzone z uwagi na wystąpienie przesłanki "res iudicata", czyli wcześniejszego, ostatecznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Organ wskazał, iż decyzją z dnia (...) lipca 1993 r. Wojewoda K. stwierdził, iż nieruchomość stanowiąca własność przedsiębiorstwa "P." Sp. z o.o., położona w P., objęta lwh (...) i lwh (...), gm. Kat. K. Dz. (...) "P." podlegała przejęciu na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13). Decyzją z dnia (...) lutego 1996 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 5 lutego 1998 r. , sygn. akt IV SA 625/96 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu, iż skarżący nie posiadał legitymacji do wniesienia skargi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, iż wobec oddalenia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, sprawa korzysta z powagi rzeczy osądzonej , co skutkować musi umorzeniem postępowania. Merytoryczne rozpoznanie przez organ I instancji wniosku w przedmiocie nieruchomości, co do której wydano już prawomocne orzeczenie byłoby naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i – zdaniem organu – stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji , na podstawie art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Z uwagi na wcześniejsze ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej o tożsamym zakresie przedmiotowym i podmiotowym organ nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżących. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2009 r. wnieśli: Prezydent Miasta K., działający w imieniu Gminy K. i Skarbu Państwa oraz "P." Sp. z o.o. z siedzibą w K. Prezydent Miasta K. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 16 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że sprawa wszczęta na wniosek Prezydenta Miasta K. została już uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia (...) czerwca 2006 r. nie jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją Wojewody K. z dnia (...) lipca 1993 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją Ministra Rolnictwa Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) lutego 1996 r. W tym postępowaniu brała udział bowiem tylko jedna strona – J. T., który nie występował w obecnie toczącym się powstępowaniu . Nie brali również udziału następcy prawni J. T. Skarżący wskazał zatem na brak tożsamości podmiotowej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) lutego 1996 r. i w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją . W ocenie skarżącego, obie sprawy różnią się również przedmiotem rozstrzygnięcia, gdyż odmienne są interesy prawne wnioskodawców w rozpatrywanych sprawach. W uprzednim postępowaniu żądanie J. T. miało na celu ochronę prawa własności spółki "P.", podczas gdy w niniejszym postępowaniu Prezydent Miasta K. chronił prawo własności Skarbu Państwa i Gminy K. Skarżący wskazał również na brak tożsamości żądania stron w obu tych sprawach "P." Sp. z o.o. w K. początkowo zaskarżył decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w części, w zakresie sporządzonego uzasadnienia, a nie w zakresie jej rozstrzygnięcia. Skarżący – reprezentowany w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego w części, tj. w zakresie uzasadnienia, zwłaszcza w zakresie tego, że Prezydent Miasta K. nie jest uprawniony i nie ma interesu prawnego z wystąpieniem z wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że w uzasadnieniu błędnie przyjęto, iż decyzją Wojewody K. z dnia (....) lipca 1993 r. stwierdzono, że nieruchomość objęta wnioskiem osoby fizycznej, a nie prawnej – J. T. podpadała pod przepisy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r., nr 3, p. 13 ze zm.), skoro z rozstrzygnięcia decyzji nie wynika, aby jakikolwiek podmiot nabył na podstawie tej decyzji prawa lub obowiązki, a ponadto jakiej nieruchomości dotyczyła sprawa. Skarżący zarzucił również błędne i bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Wojewody K. z dnia (...) lipca 1993 r. oraz decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) lutego 1996 r., zawierają rozstrzygnięcie, które ma dotyczyć nieruchomości stanowiących własność Spółki "P.", skoro – w ocenie skarżącego – zarówno w rozstrzygnięciu obu decyzji, jak i w ich uzasadnieniu nie ma danych dotyczących identyfikacji spółki. Skarżący zarzucił także błędne uzasadnienie decyzji administracyjnej w zakresie związania organu administracji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 626/96, który zawiera inną ocenę prawną niż ta, jaka została przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania. Ponadto zarzucono pominięcie znajdującego się w aktach sprawy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla K. P. w K.z dnia (...) lutego 2005 r., sygn. akt (...)) oraz Sądu Okręgowego w K. z dnia (...) września 2005 r. (sygn. akt (...)), którymi uzgodniono treść ksiąg wieczystych określonych nieruchomości, nakazując wpisanie Spółki "P." jako właściciela nieruchomości. Skarżący zarzucił również nieustosunkowanie się przez organ prowadzący sprawę do zarzutów spółki "P.’ podniesionych w piśmie z dnia 28 kwietnia 2006 r. "P." sp. z o.o. w Krakowie zarzuciła również naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. , nr 10, poz. 51 ze zm.) w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie , iż Prezydentowi Miasta K. przysługuje status strony, w sytuacji gdy podmiot ten – w ocenie skarżącego – nie posiada interesu prawnego. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 365 – 366 k.p.c. w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), polegające na błędnym odczytaniu wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 626/96. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko. Na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. pełnomocnik skarżącego "P." Sp. z o.o. w K. sprecyzował skargę w ten sposób, iż wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w całości . Pełnomocnik skarżącego Prezydenta Miasta K. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów stawienia się w Sądzie w kwocie 192 złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ nieprawidłowo umorzył postępowanie z uwagi na wystąpienie przesłanki res iudicata. Należy bowiem stwierdzić, iż wspomniana okoliczność nie zachodziła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jak słusznie zauważa się w doktrynie prawa administracyjnego, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury (por. Wróbel A. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., Komentarz do art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego). Jedną z takich okoliczności jest niewątpliwie uprzednie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i zakończenie jej ostatecznym rozstrzygnięciem. Przesłanka ta, określana jako powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) nie została zdefiniowana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Odniesienie w tym zakresie można znaleźć w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., który przewiduje obowiązek organu administracji publicznej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Na gruncie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd – który Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela – iż o tożsamości sprawy stanowi charakter i zakres praw nabytych z decyzji (lub brak ich nabycia) albo ustanowionych nią obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2003 r., IV S.A. 453/00, niepublikowane). Ponadto, zasadnicze znaczenie dla przyjęcia okoliczności uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy ma rozstrzygnięcie czy została wydana decyzja administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że decyzja administracyjna to akt władzy publicznej (organu) podjęty, skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu, w konkretnej sprawie. Oznacza to, że na podstawie decyzji administracyjnej dany podmiot uzyskuje określone uprawnienia albo zostają na niego nałożone oznaczone obowiązki. Aby zatem można było mówić o uprzednim zakończeniu sprawy ostateczną decyzją administracyjną musi zostać spełniony warunek tożsamości podmiotowej oraz przedmiotowej , zachodzący pomiędzy "uprzednią" a "nową" sprawą. Dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. W niniejszej sprawie organ nieprawidłowo przyjął istnienie tożsamości podmiotowej w sprawie. Sprawa musi dotyczyć bowiem tych samych podmiotów. Jedyne wyjątki mogą dotyczyć sytuacji, gdy w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać. Tego rodzaju okoliczności jednak nie występowały w niniejszej sprawie. Brak tożsamości podmiotowej w sprawie wynika z faktu, iż poprzednie postępowanie, zakończone decyzją ostateczną z 1996 r. toczyło się z wniosku J. T. Zostało ono zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 626/96, w którym przyjęto, iż wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wnioskodawca – J. T. – jako podmiot mający udział w spółce z o.o. nie jest uprawniony do wniesienia skargi na podstawie art. 33 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ze względu na brak interesu prawnego w sprawie dotyczącej tej spółki. Sąd wskazał, że uznanie skarżącego za podmiot niemający legitymacji do wniesienia skargi wyłącza możliwość dokonywania przez sąd administracyjny oceny legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody K. odmawiającej stwierdzenia, że należąca do spółki nieruchomość nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Oznacza to, że obecnie mamy do czynienia z sytuacją, w której postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej wyłącznie ze względu na brak istnienia interesu prawnego wnioskodawcy. Nie można zatem przyjąć istnienia powagi rzeczy osądzonej, powołując się na uprzednie wydanie decyzji administracyjnej, skoro w tymże uprzednim postępowaniu wnioskodawca nie miał statusu strony. Powyższe okoliczności sprawiają, że nie można przyjąć tożsamości podmiotowej, zachodzącej w niniejszej sprawie oraz w sprawie zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Gospodarki z dnia (...) lutego 1996 r. Przesądza to zatem o naruszeniu przez organ administracyjny przepisów postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Uchybienie przepisom k.p.a., dotyczącym umorzenia postępowania sprawia, że zarówno decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2007 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia (...) czerwca 2006 r. muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tego też względu niecelowe było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarg. Ponadto, miały one charakter merytoryczny, zaś kontrolowane decyzje odnosiły się wyłącznie do kwestii umorzenia postępowania, a nie rozpoznania meritum sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu organ będzie musiał odnieść się zatem merytorycznie rozpoznać wniosek Prezydenta Miasta K. i ustosunkować się szczegółowo do stanowisk skarżących. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy P.p.s.a. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.). W pkt. 3 wyroku orzeczono na podstawie art. art. 200 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1349 ze zm.).