II OSK 1027/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. i Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 634/07 w sprawie ze skargi J. i Z. O. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 634/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. O. i Z. O. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. O. i Z. O. - zamurowanie w zbiorniku wlotu przyłącza kanalizacyjnego z rury PCV o średnicy 160 mm, - rozebranie wykonanego z cegły (...) wypełnienia w istniejącej ścianie pionowej oddzielającej komorę zbiornika na nieczystości płynne pochodzenia zwierzęcego od pozostałej części przedmiotowego zbiornik - w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1994 r.- Prawo budowlane). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. O. i Z. O. dokonali w 1994 r. przebudowy zbiornika na nieczystości płynne pochodzenia zwierzęcego bez uzyskania zgody właściwego organu. W toku postępowania stwierdzono, że przedmiotowy zbiornik nie spełnia wymagań określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosowanie do powołanych przepisów zbiornik na nieczystości o takich gabarytach powinien znajdować się w odległości 30 m od okien i drzwi zewnętrznych od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, podczas gdy w nin. sprawie odległość ta wynosi 15 m. W związku z powyższym organ zobowiązał inwestorów do przedstawienia oceny właściwych jednostek badawczo-rozwojowych albo opinii rzeczoznawców budowlanych i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwą terenowo komendą wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej oraz właściwym terenowo państwowym inspektorem sanitarnym. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu powołując się na § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 1994 r. udzielił zgody na zaadoptowanie jednej z komór zbiornika o pojemności 45,68 m3, znajdującej się w odległości 18 m od najbliższego okna oraz 23,30 m od drzwi wejściowych do budynku - na gromadzenie ścieków pochodzących z ubikacji. Decyzja to została uchylona przez Głównego Inspektora Sanitarnego w dniu [...] czerwca 2007 r., a postępowanie w sprawie zostało umorzone. Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego przedmiotowy zbiornik powinien zostać zaklasyfikowany zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jako budowla, wobec czego w sprawie nie można było zastosować przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. W tej sytuacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzelinie uznał że brak jest wymaganej prawem oceny odpowiednich organów i nakazał inwestorom przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. O., podnosząc że niezrozumiały jest fakt niemożności użytkowania części zbiornika przeznaczonego pierwotnie na nieczystości pochodzenia zwierzęcego jako szamba. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że organy nadzoru budowlanego są związane rozstrzygnięciami innych organów i nie posiadają kompetencji do ich weryfikacji z punktu widzenia zgodności z prawem. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego o umorzeniu postępowania w sprawie uniemożliwiła zastosowanie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, czyli zastosowanie pewnych odstępstw od wymogów przewidzianych w tym rozporządzeniu i ewentualne zalegalizowanie spornego zbiornika. W związku z powyższym organ I instancji właściwie nakazał inwestorom przywrócenie stany zgodnego z prawem. Ponadto organ wskazał, że zaskarżona decyzja powinna zostać wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, a nie pkt 2, ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli J. O. i Z. O. żądając jej uchylenia. Skarżący podnieśli, że umorzenie postępowania zgodnie z art. 105 k.p.a. następuje z powodu jego bezprzedmiotowości. W związku z umorzeniem postępowania I instancji przez Głównego Inspektora Sanitarnego należało uznać, że zgoda Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu nie była wymagana w niniejszej sprawie. W takim wypadku, skarżący spełnili warunki uzyskania zgody innych właściwych organów na wymagane odstępstwa, a w konsekwencji wykonane roboty budowlane powinny zostać zalegalizowane. W skardze wskazano także, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelinie oparta była zarówno na pkt 1 jak i pkt 2 art. 51 ust. 1 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane, co jest niedopuszczalne zdaniem skarżących w związku z użyciem w konstrukcji powołanego przepisu wyrażenia "albo". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że powołanie przez organ I instancji błędnej podstawy prawnej decyzji jest uchybieniem, lecz nie jest to naruszenie przepisów, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł, że ustawa Prawo budowlane nie zawierała definicji przebudowy, jednakże przeprowadzone prace budowlane spowodowały zmianę warunków technicznych oraz przystosowanie części zbiornika do pełnienia innej funkcji, co zdaniem Sądu, odpowiada pojęciu "przebudowy obiektu budowlanego". Tym samym organy mogły uznać wykonane roboty budowlane za przebudowę w warunkach samowoli budowanej. W konsekwencji w sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Ponieważ przedmiotowy zbiornik znajduje się w odległości mniejszej niż dozwolona od budynku mieszkalnego, organ właściwie próbował zastosować przepisy § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Sąd stwierdził, że uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego należy traktować jako brak zgody na odstępstwa, o których mówi § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia. W konsekwencji organy administracji właściwie uznały, że brak jest podstaw do zalegalizowania spornej inwestycji. Od powyższego wyroku J. O. i Z. O. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że uchylenie przez Głównego Inspektora Sanitarnego postanowienia organu I instancji i umorzenie tego postępowania oznacza w istocie brak uzgodnienia, o którym mowa w tym przepisie rozporządzenia, podczas gdy zdaniem skarżących oznacza co najmniej konieczność powtórnego zwrócenia się o takie uzgodnienie do właściwego organu; art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez przyjęcie, że nieprawidłowa podstawa prawna nie ma wpływu na wynik sprawy; art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 37 ust. 2, art. 39, art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez ich niezastosowanie, albowiem przedmiotowe roboty budowlane zostały ukończone przed 1 stycznia 1995 r. i winny mieć wobec nich z zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. W skardze wskazano, że umorzenie postępowania następuje z powodu jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.), w związku z czym umorzenie przez Głównego Inspektora Sanitarnego postępowania toczącego się przed organem I instancji, oznaczało, że w sprawie nie wymagane były uzgodnienia z tym organem. Zatem spełnione zostały warunki określone w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa i należało zalegalizować wykonane roboty. Podniesiono także, że organ I instancji zastosował błędną podstawę wydania decyzji. Ponadto skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane powinny zostać zastosowane przepisy ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane, gdyż przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone w 1994 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Podkreślić w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna ma wysoce sformalizowany charakter. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Formułując zarzuty autor skargi kasacyjnej winien zatem dokładnie wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który w jego ocenie został naruszony przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Wskazanie to dotyczy nie tylko wymienienia artykułu ale również paragrafu, ustępu, punktu - o ile dany przepis takie części zawiera. Nieodzownym z kolei elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej jest, poza przytoczeniem naruszonego przepisu, wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega błędna jego wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Zasada pełnego związania podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej determinuje zakres działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego i powoduje, że kontrola kasacyjna polega wyłącznie na weryfikacji sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy co następuje: Powołana w skardze kasacyjnej podstawa kasacji sprowadza się do naruszenia przez sąd wskazanych w niej przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przypomnieć wobec tego należy, że błędna wykładnia danego przepisu oznacza niewłaściwe odczytanie przez sąd jego treści, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną kontrolowanej przez skarżących decyzji stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw). W oparciu bowiem o ten przepis organy nadzoru budowlanego nakazały skarżącym J. i Z. O. doprowadzenie samowolnie wykonanego obiektu do stanu poprzedniego. Obiektem tym był zbiornik, który służyć miał gromadzeniu ścieków pochodzących z ubikacji skarżących. Powstał on w wyniku przebudowy jednej z komór zbiornika na nieczystości płynne pochodzenia zwierzęcego. 1. Kwestionując legalność zaskarżonej decyzji a następnie rozstrzygnięcie zawarte w wyroku sądu I instancji skarżący podnieśli zarzut naruszenia przez sąd administracyjny § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten uznać należy za bezzasadny. Poza sporem jest, że przedmiotowy zbiornik usytuowany jest od okien i drzwi zewnętrznych budynku mieszkalnego w mniejszej odległości niż wymagana w paragrafie 36 cyt. rozporządzenia. Legalizacja tego samowolnie wybudowanego obiektu możliwa zatem była jedynie po spełnieniu warunków wynikających z paragrafu 2 ust. 2 tego rozporządzenia. Podzielić należy stanowisko sądu I instancji, że jeden z tych warunków, dotyczący uzgodnienia wydanych w niniejszej sprawie przez rzeczoznawców budowlanych wskazań, nie został spełniony. Umorzenie przez Głównego Inspektora Sanitarnego postępowania na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oznacza bowiem brak takiego uzgodnienia. Decyzja ta mimo prawidłowego pouczenia nie została zaskarżona do sądu administracyjnego uzyskując przymiot ostateczności. Pozostając zatem w obrocie prawnym wiązała ona organy nadzoru budowlanego. 2. Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez sąd administracyjny art. 51 Prawa budowlanego. Nie sposób bowiem zgodzić się z zaprezentowanym w uzasadnieniu tego zarzutu stanowiskiem, że podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowił ust. 1 i ust. 2 art. 51 Prawa budowlanego. Wskazane wyżej przepisy dotyczą odmiennych sytuacji prawnych. Przewidziane w ust. 1 pkt 1 art. 51 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie dotyczy sytuacji kiedy nie jest możliwa legalizacja samowoli, jako że nie da się doprowadzić samowolnie zbudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wówczas koniecznym staje się wydanie nakazu "zaniechania robót, rozbiórki, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego" - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ustęp 1 pkt 2 art. 51 Prawa budowlanego dotyczy natomiast sytuacji, kiedy istnieje możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, z tym że należy uprzednio wykonać określone czynności lub roboty budowlane "w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem". W niniejszej sprawie wobec ewidentnego naruszenia zawartych w paragrafie 36 cyt. rozporządzenia wymogów odnoszących się do odległości zbiornika od okien i drzwi budynku mieszkalnego, a także niespełnienia warunków wynikających z paragrafu 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, zachodziła konieczność wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. 3. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, art. 39 ust. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Stosownie do brzmienia art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 11995 r.) a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2". W niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało we wrześniu 2000 r. zatem do legalizacji samowoli należało stosować przepisy ustawy prawo budowlane z 1994 r. Uwzględniając powyższe uznać należy, iż złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.