II OSK 897/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2364/07 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną. Postanowieniem z [...] czerwca 2007 r., Nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego XI kondygnacyjnego, w zabudowie plombowej pomiędzy istniejącymi budynkami wielorodzinnymi na działce o nr ew. [...] oraz części działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W., Dzielnicy M.. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy stwierdził, że ze statutu Stowarzyszenia wynika, iż celem Stowarzyszenia jest: ● ochrona istniejących obiektów historycznych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy, ● podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych Miasta Stołecznego Warszawy, ● ochrona i rozwój terenów zielonych, parków i pomników przyrody Miasta Stołecznego Warszawy, ● dbanie o estetykę i właściwe utrzymanie terenów zielonych o szczególnym znaczeniu dla historii Miasta Stołecznego Warszawy. Organ I instancji podniósł także, że obszar inwestycji położony jest na terenie Służewca Wschodniego. Projektowana inwestycja stanowiła będzie uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Teren nie podlega przepisom ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568). Teren ten nie znajduje się również na terenie zielonym, parkowym lub w sąsiedztwie pomników przyrody. Nie wpływa też na układ urbanistyczny Dzielnicy Mokotów. Udział Stowarzyszenia w postępowaniu na prawach strony nie jest uzasadniony celami statutowymi jak również nie przemawia za tym interes społeczny. W tej sytuacji zdaniem Prezydenta brak jest podstaw do dopuszczania Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z [...] września 2007 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2364/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 31 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stowarzyszenie Ochrony [...] jest niewątpliwie organizacją społeczną w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu. Za spełniony zdaniem Sądu uznać należy wymóg istnienia celu statutowego uzasadniającego wystąpienie Stowarzyszenia z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Jednym z celów jakie stawia sobie Stowarzyszenie jest podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych Miasta Stołecznego Warszawy. Sąd jednak podzielił pogląd organów administracji, że nie została spełniona druga przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jakim jest interes społeczny przemawiający za takim udziałem. Sąd dokonując analizy sprawy nie dopatrzył się też z urzędu istnienia interesu społecznego uzasadniającego udział Stowarzyszenia w postępowaniu. Z wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że w skład Zarządu Stowarzyszenia wchodzą m.in. A. M. P., B. P. P. oraz A. P.. Jak z kolei wynika z uzyskanych w toku postępowania przed sądem informacji osoby te prowadzą działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa. B. P. P. jest członkiem Rady Nadzorczej Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Spółka z o.o. (k. 32 akt sprawy). B. P. P. jest też wspólnikiem Spółki z o.o. [...], której przedmiotem działalności jest m.in. wykonywanie robót budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków oraz zarządzanie nieruchomościami mieszkaniowymi. Członek Komisji Rewizyjnej Stowarzyszenia S. K. jest jednocześnie Prezesem Zarządu Spółki z o.o. [...]. Członek Zarządu Stowarzyszenia A. P. jest z kolei Prokurentem Spółki z o.o. [...] (k. 35 do 38 akt sprawy). W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoby prowadzące działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa za pośrednictwem Stowarzyszenia, którego są członkami i którego działalnością kierują, uzyskiwałby dostęp do informacji o szczegółach zamierzeń inwestycyjnych podmiotów prowadzących w stosunku do nich działalność konkurencyjną. Dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym powodowałoby, że Stowarzyszenie, a w konsekwencji osoby nim kierujące posiadałyby prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym także z wszelkiego rodzaju dokumentacją zebraną przez podmiot starający się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności próba uzyskania przez Stowarzyszenie, dostępu do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie stanowi w ocenie Sądu nadużyciem uprawnień wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. Dopuszczanie przez organy administracji Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu byłoby nie tylko sprzeczne z interesem społecznym ale naruszało by również obowiązek stania przez organy administracji na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązek pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Nie sposób przyjąć, że akceptacja przez organy administracji udziału w postępowaniu Stowarzyszenia, w którego władzach zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do podmiotów, które ubiegają się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i uzyskujące w ten sposób wgląd do informacji o zamierzeniach inwestycyjnych swoich konkurentów na rynku pogłębiałoby zaufanie obywateli do organów państwa i nie naruszałoby zasady praworządności. Brak zgody organów administracji na tego rodzaju działania zasługuje na pełną aprobatę. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi. Stowarzyszenie [...] wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść orzeczenia: 1) naruszenie przepisu z art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), to jest przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 2) naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 31 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy przesłanki uzasadniające dopuszczenie organizacji społecznej na prawach strony do udziału w postępowaniu zostały spełnione, 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach poczynionych w zakresie przedstawionego w uzasadnieniu stanu sprawy i brak wskazania kiedy, w jakiej formie i na jakiej podstawie Sąd pozyskał w toku postępowania informacje o działalności osób wchodzących w skład władz skarżącego Stowarzyszenia, 4) naruszenie alt. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. poprzez przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego dowodu z dokumentów bez wskazania, jakie istotne wątpliwości Sądu miałby ten dowód wyjaśnić oraz bez wydania postanowienia dowodowego i określenia faktów, które mają zostać stwierdzone w drodze przeprowadzonego dowodu. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego, a w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, ze na mocy postanowienia Sądu Rejestrowego z 31 października 2007 r. osoby, co do których sąd zarzucał nadużycie usprawnień zostały ze składu Zarządu wykreślone. Bogusław P. od wielu lat nie jest członkiem Rady Nadzorczej Towarzystwa Budownictwa Społecznego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu, w dowód czego załączono odpis pełny z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący tego podmiotu. Odnośnie spółki [...] wskazano, że obecnie nie prowadzi ona żadnej działalności, a "wykonywanie robót budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków oraz zarządzanie nieruchomościami" zostało wpisane jako jedna z wielu pozycji z Polskiej Klasyfikacji Działalności do umowy spółki. Spółka [...] istotnie prowadziła działalność gospodarczą w tej dziedzinie, jednakże zakończyła ją w 1996 r. S. K., mimo iż istotnie figuruje ciągle w Krajowym Rejestrze Sądowym jako Prezes Zarządu [...] Sp. z o.o., ponieważ spółka mimo zaprzestania prowadzenia działalności nic została zlikwidowana, faktycznie jednak nie uczestniczy w prowadzeniu żadnej działalności gospodarczej, jest emerytem w wieku 83 lat, co z łatwością można wywnioskować z numeru PESEL w znajdującym się w aktach sprawy wyciągu z KRS Stowarzyszenia. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że Komisja Rewizyjna jest organem powołanym jedynie do zatwierdzania sprawozdań finansowych. Stowarzyszenie nie obraca jednak żadnymi środkami finansowymi, więc Komisja Rewizyjna istnieje jedynie formalnie i nie wykonuje swoich zadań. Osoby zasiadające we władzach Stowarzyszenia nie wykonują więc żadnej działalności konkurencyjnej wobec inwestora – uczestnika postępowania w niniejszej sprawie. Fakt, że osoby te w swojej przeszłości zawodowej uczestniczyły we władzach różnych podmiotów gospodarczych, nie może dyskwalifikować ich w działalności społecznej prowadzonej w ramach Stowarzyszenia. Sąd przeprowadzając dowód uzupełniający z dokumentów, niezależnie od innych wymienionych w skardze naruszeń przepisów, wyciągnął z tych dokumentów wnioski daleko wykraczające poza ich treść. Wpisanie w zakresie działalności spółki określonego przedmiotu działalności, nie przesądza, iż spółka ta faktycznie prowadzi działalność w tym zakresie. Również fakt zasiadania danych osób we władzach spółki nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że wiedza uzyskana przez te osoby w związku z prowadzoną działalnością społeczną zostanie wykorzystana dla celów sprzecznych z interesem inwestora. Wykluczałoby to osoby aktywne w różnych sferach życia gospodarczego z możliwości prowadzenia działalności społecznej, a jak wskazuje doświadczenie życiowe, to właśnie takie osoby podejmują najczęściej społeczne inicjatywy i działają najprężniej w tym zakresie. Sąd dopuścił się w zaskarżonym wyroku także naruszenia przepisu art. 31 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Bezpodstawnie oddalił skargę, błędnie przyjmując, że nie została spełniona przesłanka interesu społecznego wyrażona w art. 31 k.p.a. Jednak za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym niewątpliwie przemawiał interes społeczny. Nie ulega wątpliwości, że w interesie społecznym, w szczególności mieszkańców dzielnicy M. m.st. Warszawy leży, aby zostały zachowane istniejące walory architektoniczno-urbanistyczne tej części miasta. Ponadto za dopuszczeniem przemawiają cele statutowe Stowarzyszenia, w szczególności cel określony w § 5 ust. 2 Statutu Stowarzyszenia, jakim jest "podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych miasta stołecznego Warszawy". Za dopuszczeniem przemawiał również bez wątpienia interes społeczny. W interesie społecznym jest bowiem, aby na obszarze poprzemysłowym, na którym kształtowana jest zabudowa o zupełnie innym od poprzedniego charakterze, nie powstała zabudowa chaotyczna, która będzie naruszać zasady ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochronie tych zasad służy zapewnienie udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Wszystkie powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem przy prawidłowym ich zastosowaniu, w szczególności przy dokonaniu prawidłowej oceny dowodów, wykładni przesłaniu interesu społecznego oraz celów statutowych Stowarzyszenia, treścią rozstrzygnięcia mogłoby być wyłącznie uwzględnienie skargi. Sąd naruszył również art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach poczynionych w zakresie przedstawionego w uzasadnieniu stanu sprawy. Sąd przedstawiając stan sprawy, nie wskazał kiedy, w jakiej formie i na jakie] podstawie pozyskał w toku postępowania informacje o działalności osób wchodzących w skład władz skarżącego Stowarzyszenia. O fakcie tym Sąd wspomina jedynie w rozważaniach prawnych, nie podając jednocześnie, jakie to istotne wątpliwości skłoniły Sąd do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów. Jak wynika z akt sprawy, dowód uzupełniający z dokumentów przeprowadził Sąd bez wydania stosownego postanowienia dowodowego, czym naruszył art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. Sąd oparł rozstrzygnięcie na dowodzie z dokumentów, który nie został uprzednio dopuszczony, jak również nie wskazano podstaw uzasadniających konieczność jego dopuszczenia. Przesądza to o oparciu rozstrzygnięcia na wadliwej podstawie, co miało bezpośredni wpływ na jego treść. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Dla prawidłowości rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawowe znaczenie ma zarzut naruszenia art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 31 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie na prawach strony wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) uzasadnione jest to celami statutowymi tej organizacji, 2) i przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, a spełnienie ich podlega ustaleniu właściwego organu administracji publicznej rozpoznającego sprawę. Sąd dokonuje oceny prawidłowości ustalenia przez organy administracji publicznej spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniu. Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie wywiódł, że ocena dokonana przez organy administracji publicznej wystąpienia przesłanki: udział Stowarzyszenia [...] w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego XI-kondygnacyjnego, w zabudowie plombowej pomiędzy istniejącymi budynkami wielorodzinnymi na działce o nr ew. [...] oraz części działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. Dzielnicy M. nie jest uzasadnione interesem społecznym. Powołanie się na takie ogólnikowe wartości jak ład przestrzenny czy ogólnikową wartość dbałości o interes mieszkańców nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego. Rodzaj inwestycji objętej ustaleniem warunków zabudowy nie uzasadnia wyprowadzenia interesu społecznego. Ustalenia co do inwestycji, która stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z usługami na terenie niepodlegającym ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie znajduje się na terenie zielonym, parkowym lub w sąsiedztwie pomników przyrody, nie wpływa na układ urbanistyczny Dzielnicy Mokotów, nie zostały podważone. Oznacza to zasadność stanowiska o braku przesłanki dopuszczenia do udziału ze względu na potrzebę obrony interesu społecznego. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywodził, że dopuszczenie organizacji społecznej musi uzasadniać potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Ma to znaczenie z tego względu, że dopuszczenie do udziału organizacji społecznej, której członkowie mają własne indywidualne interesy, które mogą pozostawać w sprzeczności z interesem strony postępowania zaprzecza racjom bytu takiego podmiotu w postępowaniu. Organizacja społeczna, której członkowie są zainteresowani w sprawie nie chroni interesu społecznego, a tym samym wyłącza dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Zgodnie z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonuje ustalenia stanu faktycznego na dzień podjęcia działania przez organ administracji publicznej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane 19 września 2007 r., postanowienie Sądu Rejestrowego 31 października 2007 r., a zatem prawidłowość ustaleń Sądu nie została podważona. Późniejsza zmiana stanu faktycznego nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Zarzuty zatem co do naruszenia przepisów postępowania nie są uzasadnione, bo nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.