IV SA/Gl 661/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta R. odmówił przyznania R. S. dodatku mieszkaniowego. W podstawie prawnej powołał przepisy m.in. art.2 ust.1, art.4, art. 5 ust.1, art.6 ust.1, i art. 7 ust.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), zaś w uzasadnieniu podał, iż wnioskowane świadczenie nie może być przyznane z powodu niezamieszkiwania wnioskodawcy w lokalu objętym żądaniem. Mianowicie organ ustalił, że przebywa on w zakładzie karnym, gdzie odbywa karę pozbawienia wolności. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia R. S. domagał się jego uchylenia. Zakwestionował interpretację art.4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dokonaną przez organ. Wywodził mianowicie, iż pobyt w zakładzie karnym ma charakter czasowy, poza tym korzysta z przerw w odbywaniu kary, po czym zamierza powrócić do przedmiotowego lokalu. W jego ocenie stanowisko organu uniemożliwi mu to, gdyż nie ma środków na opłacanie czynszu, co spowoduje zaległość skutkującą eksmisją. Wskazał wreszcie na fakt uzyskania prawa do spornego świadczenia w poprzednich okresach, mimo odbywania już wówczas kary pozbawienia wolności oraz na odmienne rozstrzygnięcia, jakie w podobnej sytuacji zapadły względem innych osób. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art.2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), na zasadzie art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz art.17 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podzieliło pogląd wyrażony przez Prezydenta R., że odwołujący się nie spełnia przesłanek pozwalających na uwzględnienie żądania. Warunkiem przyznania dodatku mieszkaniowego jest m.in. ponoszenie wydatków w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wykładając treść art.4 cytowanej ustawy organ doszedł do przekonania, że wobec tego uprawnionymi są wyłącznie osoby, które stale zamieszkują i gospodarują w przedmiotowym mieszkaniu. Tymczasem o stałości zamieszkiwania decydują okoliczności faktyczne, nie zaś zameldowanie. A skoro tak, to odwołujący się, bezspornie przybywający w zakładzie karnym, nie zamieszkuje na stałe w lokalu, którego dotyczy żądanie, stąd nie może uzyskać spornego świadczenia. Na koniec organ zważył, iż osoby odbywające karę pozbawienia wolności nie są pozbawione pomocy, gdyż na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie Funduszu Pomocy Postpenitencjarnej (Dz. U. Nr 69, poz. 618) mogą uzyskać m.in. świadczenie na okresową dopłatę do bieżących zobowiązań za lokal mieszkalny, do którego mają tytuł prawny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu przytoczył argumentację zaprezentowaną w motywach odwołania, zasadzającą się na polemice ze stanowiskiem organów orzekających, wedle którego czasowy pobyt w zakładzie karnym wyklucza prawo do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Uznał je bowiem za sprzeczne zarówno z brzmieniem przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jak też z konstytucyjną zasadą zabezpieczenia społecznego obywateli. W konsekwencji czego rozstrzygnięcie to ocenił jako wadliwe i krzywdzące go. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ·w całości dotychczasowe wywody i akcentując okoliczność, że centrum życiowe skarżącego znajduje się w zakładzie karnym, a nie w przedmiotowym lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, albowiem zarówno podniesione w niej zarzuty, jak też zarzuty brane pod rozwagę przez Sąd z urzędu, okazały się uzasadnione. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym jak głosi § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art.156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym z mocy art.134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie z przywołanymi regułami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż narusza ona przepisy prawa materialnego, a w szczególności art.4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędną jego wykładnię, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z niewadliwych ustaleń faktycznych w zakresie jego przesłanek organ wysnuł bowiem błędne wnioski, w wyniku czego wydał wadliwe rozstrzygnięcie. Dla bytu dodatku mieszkaniowego – upraszczając zagadnienie - istotne są dwa kryteria, a to dochodowe odnoszące się do wnioskodawcy i osób, z którymi prowadzi on gospodarstwo domowe oraz powierzchniowe odnoszące się do lokalu sprecyzowanego w art.2 ust.1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skarżącemu odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na ustalenie, że – mając tytuł prawny do zamieszkiwania w lokalu objętym żądaniem i spełniając kryterium dochodowe - faktycznie w lokalu tym nie przebywa. Zatem powołano się na przesłankę pozostającą w zasadzie poza wyżej wskazanymi kryteriami. Z tą konkluzją niepodobna się zgodzić. Trafny wydaje się pogląd, wedle którego osoba niezamieszkująca w danym lokalu w sensie prawnym, nawet gdy spełnia warunki sprecyzowane w art.2 ust.1 cytowanej ustawy, nie powinna otrzymać owego dodatku. Ustawodawca bowiem, wyraźnie tej kwestii nie precyzując, wskazał na konieczność korzystania z danego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem, bo taki jest cel wspomnianej ustawy, której przepisy mają umożliwić osobom nie mogącym uiścić opłat za zajmowany lokal pomoc w tym zakresie. Świadczą o tym zwroty "osobom mieszkającym"(art.2 ust.1 pkt 2 tej ustawy), "osobom zajmującym" (art.2 ust.1 pkt 5 tej ustawy), aczkolwiek pewien wyłom wprowadzają przepisy art.2 ust.1 pkt 1 i 4, uprawniające do dodatku osoby będące najemcami, podnajemcami albo mające tytuł do lokalu i ponoszące wydatki związane z jego zajmowaniem, bez dalszej ich konkretyzacji. Trudno wszak zaakceptować sytuację, aby osoba mająca kilka mieszkań, na wszystkie otrzymywała dodatek, albo, aby uzyskała dodatek na opłacenie lokalu, w którym nie zamieszkuje. Jednakowoż przywołane przepisy nie łączą wyraźnie tego uprawnienia ze stałym faktycznym zamieszkiwaniem, czyli efektywnym stałym pobytem. Oparcie się na brzmieniu art.4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest nadinterpretacją prawa, gdyż przepis ten wymóg ów zastrzega dla osób stale zamieszkujących i gospodarujących z osobą ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy. W przekonaniu Sądu, skoro przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu, oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykaturę przedmiotu wypracowane na gruncie prawa cywilnego. Bowiem tylko ta gałąź prawa definiuje pojęcia z zakresu prawa osobowego. Podobnie postąpiono w odniesieniu do wykładni zwrotu "miejsce zamieszkania" zamieszczonego w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) - tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OW 237/05 (LEX 201553), oraz w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.) – tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 9 października 2007r., sygn. akt IV SA/Gl 1509/06 (niepublikowanym), odnosząc go do definicji zawartej w art.25 kodeksu cywilnego. Przepis ten określa miejsce zamieszkania, jako miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności – zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 265/05, LEX 198360). W przekonaniu Sądu ta okoliczność została w sprawie wykazana, bo trudno przyjąć, aby skarżący miał zamiar stałego skupienia swych spraw życiowych w zakładzie karnym. Jeśli zaś chodzi o faktyczny pobyt, to – odwołując się nadto do orzecznictwa w zakresie zameldowania czy wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy lokalu - przytoczyć wypadnie pogląd, zgodnie z którym przerwa w faktycznym przebywaniu w miejscu stałego zamieszkiwania, nawet gdy wykazuje cechy długotrwałości, nie pozbawia danej osoby miejsca zamieszkania wynikającego z zamiaru stałego pobytu i nie wskazuje na zmianę miejsca zamieszkania (tak Maksymilian Pazdan w: System prawa prywatnego – Prawo cywilne, pod red. Marka Safiana t.1, str.996-997 oraz Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 lipca 1978 r., sygn. akt IV CR 242/78, OSNC z 1979 r., nr 6, poz.120 i wyroku z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I CKN 1179/98, LEX 110589). W postanowieniu z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt II GW 5/06 (LEX 295017) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przebywanie czasowe w innej miejscowości w wyniku osadzenia w zakładzie karnym, dla kwestii właściwości organu nie ma znaczenia, bo decyduje miejsce, w którym strona ma zamiar zamieszkać po ustaniu przeszkód w swobodnym wyborze miejsca zamieszkania. Aktualny czasowy pobyt w innym miejscu nie przekreśla woli stałego pobytu i koncentracji swych spraw życiowych w innym miejscu, przeto nie można twierdzić, iż osoba odbywająca karę pozbawienia wolności tam ma miejsce stałego zamieszkania, gdyż jest to pobyt tymczasowy (tak J. Strzebińczyk w: Kodeks cywilny z komentarzem pod red. E. Gniewka, Warszawa 2006 r., str.65). Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 stycznia 1981 r., sygn. akt III CRN 314/80, OSNC z 1981 r., nr 6, poz.119), tj. miejscem, gdzie przybywa on z zamiarem stałego pobytu (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 maja 1980 r., sygn. akt III CRN 61/80, Monitor Prawniczy z 1994 r., nr 9, str.273). Pobyt stały zaś oznacza zamieszkiwanie w danej miejscowości pod oznaczonym adresem z wolą koncentracji w tym miejscu swych spraw życiowych, w tym osobowych i majątkowych interesów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt V SA 1496/00, LEX 54454). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę całkowicie te wywody podziela. Analizując w pełni omawiane okoliczności nie można wreszcie pozostawić na uboczu takich kwestii jak możliwość powrotu do mieszkania po odbyciu kary, czy zatrzymania się w nim w razie korzystania z przepustek czy przerw. Ponadto, jak twierdzi skarżący – nie ma on źródeł dochodu, co w przypadku nieopłacenia czynszu i opłat za mieszkanie, skutkować może rozwiązaniem umowy i eksmisją. Centrum życiowe oznacza więc miejsce, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, gdzie ześrodkowane są wszystkie jej podstawowe sprawy życiowe, gdzie zgromadziła swoje podstawowe przedmioty potrzebne do egzystencji, a więc upraszczając, miejsce, w którym stale przebywa, śpi, gotuje, pierze, czyli tam gdzie spełnia swojej podatkowe potrzeby bytowe. Oczywistym jest też, że fakt zameldowania o tym nie przesądza, bowiem jest tylko czynnością rejestracyjną, wszak może być jednym z elementów oceny stanu faktycznego w tej materii. Niemniej jednak owego zamiaru i centrum życiowego nie przekreślają inne okoliczności mające charakter czasowy. Niepodobna zaakceptować argumentacji organu odwoławczego, wedle której skarżący swoje centrum życiowe skupił w zakładzie karnym. Co prawda przybywa tam w okresie dłuższym, tam ześrodkowane są jego bieżące i bytowe sprawy, wszak niepodobna zasadnie twierdzić, jakoby był to stan pożądany, zgodny z jego wolą stałego pobytu. Nawet gdyby uznać, że popełnił przestępstwo umyślne, to najprawdopodobniej nie miał intencji stałego przybywania w wyniku tego w zakładzie karnym. Nie stanowi on dla niego mieszkania nawet w potocznym rozumieniu tego słowa, zaś innego poza przedmiotowym lokalem nie posiada. Wydaje się, że skarżący nie ma też zamiaru opuszczenia go na rzecz innego lokalu, w tym zakładu karnego. Odnosząc się do argumentu organu, zasadzającego się na istnieniu środków i sposobów pomocy osobom odbywającym karę pozbawienia wolności, a w szczególności z Funduszu Pomocy Postpenitencjarnej, trzeba zważyć, iż pomoc ta ma charakter uznaniowy, co oznacza pewną dowolność organu w jej przyznaniu. Zależna jest ona od posiadanych środków i możliwości obiektywnych, jak też sytuacji strony. Zatem nie jest tak pewna, jak dodatek mieszkaniowy, który jest przyznawany obligatoryjnie w razie spełnienia ustawowych przesłanek. Przeto w ocenie Sądu powołanie się na tę okoliczność nie może odnieść skutku w niniejszej sprawie. Wreszcie nie bez znaczenia jest – niepotwierdzona, lecz prezentowana przez skarżącego – kwestia, że poprzednio, w takim samym stanie faktycznym, otrzymywał dodatek. Gdyby tak było, to jakkolwiek nie ma to bezpośredniego wpływu na wynik sprawy niniejszej, to obecna odmowa byłaby równoznaczna z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów państwa. Na koniec godzi się zaakcentować, że identyczne stanowisko, jak zajęte w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajmował już wielokrotnie (p. chociażby nieprawomocny wyrok z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 300/06). Konkludując, wypadnie stwierdzić, że czasowe przebywanie poza lokalem, w którym zamieszkuje (przebywa z zamiarem stałego pobytu) osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.), spowodowane odbywaniem kary pozbawienia wolności, nie wyklucza możliwości przyznania tego świadczenia. Podobny pogląd wyrazili Wojciech Chróścielewski i Jan Paweł Tarno (Samorząd Terytorialny nr 9 z 1995 r., str.62). A skoro tak, to zaskarżona decyzja zasadzająca się na przeciwnym poglądzie, jako chybiona nie mogła pozostać w obrocie prawnym. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ ustali stan faktyczny potrzebny dla rozpatrzenia żądania, który – mając na uwadze powyższe wywody – uwzględni w treści rozstrzygnięcia. Dlatego, na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 tej ustawy pominięto z uwagi na charakter decyzji.