II SA/Wr 616/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis /sprawozdawca/, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. Centrum B I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasadza od Miasta K na rzecz Wojewody D 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewoda D. zaskarżył do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 30 lipca 2007 r. (nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. dla jednostki urbanistycznej K. Centrum B. Na uzasadnienie wskazał, że w toku badania legalności kontrolowanej uchwały stwierdzono podjęcie jej z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestanym oraz § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Jak wskazuje skarga, w § 73 uchwały postanowiono, że uchwala się następujące stawki procentowe w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości objętych planem, służące naliczeniu jednorazowej opłaty uiszczanej przez właścicieli nieruchomości w przypadku ich zbycia w ciągu 5 lat od dnia, w którym ustalenia niniejszego planu stały się obowiązujące: 1. tereny nowo projektowanej zabudowy mieszkaniowej, oznaczone symbolami MM, MN, MM/ZP – 30 %; 2. tereny nowo projektowanej zabudowy usługowo-mieszkaniowej oznaczone symbolami U/MM – 30 %; 3. tereny nowo projektowanej zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczone symbolami MW/U, MM/U – 30 %; 4. tereny nowo projektowanej zabudowy zagrodowej, oznaczone symbolami: RM – 30%; 5. tereny nowo projektowanej zabudowy usługowej, oznaczone symbolami U, UT, UT/ZP – 30%; 6. tereny będące inwestycjami celu publicznego, oznaczone symbolami UO, UP, ZŁ, ZP, ZI/W, WS, KDG, KDL, KDD, KDPJ, KDPJ/KS, KDR, KDP, K, G, E – 0%; 7. pozostałe tereny zainwestowane nie będące inwestycjami celu publicznego – 30%. W uchwale nie określono stawek procentowych dla terenów: oznaczonych symbolem ZC1 (§ 55 ust. 10 uchwały), oznaczonych symbolem kolejno od ZI1 do ZI7 (§ 56 ust. 10 uchwały), oznaczonych symbolem kolejno od Rl do R4 (§ 58 ust. 10 uchwały). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Według zaś art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wspomniana opłata jest dochodem własnym gminy, jej zaś wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości". Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określił w § 4 wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W punkcie 13 tego paragrafu stanowi się, że ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0 % do 30 % i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. Brzmienie art. 15 ust. 2 ustawy determinuje treść aktu prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże o zrealizowaniu kompetencji określonej w wymienionych przepisach można mówić tylko w przypadku, gdy akt rady gminy reguluje wszystkie zagadnienia wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy. Ponadto, jak stanowi § 119 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Jeżeli jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne, można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie." Na obligatoryjny charakter określenia procentowego opłaty wskazuje chociażby użyte w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kategoryczne sformułowanie "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę." Przedział wysokości tej opłaty określa zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Stawka opłaty procentowej powinna kształtować się więc w zakresie od 0 do 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Niedopuszczalne są postanowienia uchwały "stawki procentowej nie ustała się", gdyż stawka musi być ustalona dla wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, wielkość zaś tej stawki może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. Nieokreślenie stawki procentowej dla terenów oznaczonych symbolem ZC1 (§ 55 ust. 10 uchwały), symbolami od ZI1 do Z17 (§ 56 ust. 10 uchwały) oraz symbolem od Rl do R4 (§ 58 ust. uchwały) narusza, w sposób istotny, tryb sporządzenia planu miejscowego, co w konsekwencji, w myśl art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje stwierdzeniem nieważności całego aktu. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Gmina Miejska K. wniosła o oddalenie skargi lub o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w zakresie uregulowań zakwestionowanych przez Wojewodę. Zdaniem Gminy, zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym należy określić obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Opłatę tą pobiera się wówczas, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła i następuje jej zbycie przez właściciela bądź użytkownika wieczystego. Stanowi ona swoistą partycypację gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w miejscowym planie. W przepisie tym wskazano jedynie górną wysokość tej opłaty, natomiast określenie obowiązującej stawki procentowej należy do kompetencji rady gminy. Opłatę tę ustala się na podstawie określonego w miejscowym planie stosunku procentowego do wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z § 4 pkt. 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokość stawki procentowej określono w przedziale od 0% do 30 %. Z analizy przepisów wynika, że ustalenie opłaty procentowej następuje obligatoryjnie tylko w sytuacji ściśle w nich wskazanej, a zatem wówczas gdy następuje wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. Ustawodawca nie wymaga zatem ustalenia opłaty w każdym przypadku, ale jedynie wtedy, gdy istotnie następuje wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. W konsekwencji należy uznać, że jeżeli wzrost taki nie następuje, nie jest też konieczne określenie stawki procentowej, na podstawie której ustala się rentę planistyczną, skoro opłata taka nie zostanie nigdy przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wymierzona i pobrana. Brak określenia stawki procentowej dla niektórych kategorii terenów w treści zaskarżonego planu wynikał z tego, że wartość tych nieruchomości nie zmieniła się w stosunku do poprzednio zastrzeżonej dla tych terenów funkcji. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie jednoznacznie wskazuje się, że do ustalenia stawki procentowej powyżej poziomu zero procent niezbędny jest wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu. Logicznym zatem jest, że w wypadku, gdy wzrost taki nie następuje, bezprzedmiotowe staje się określenie w miejscowym planie stawki procentowej, o której mowa w art. 15 ust. 2 w zw. z art. 36. ust. 4 ustawy. Konsekwentnie, w żaden sposób nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że w kwestionowanej uchwale wystąpiła wada uniemożliwiająca pozostawienie tego aktu w obrocie prawnym. Naruszenie procedury sporządzania planu miejscowego wystąpiłoby bowiem wówczas, gdy rada gminy uchwaliłaby plan miejscowy przewidujący wzrost wartości nieruchomości bez jednoczesnego określenia stawki procentowej niezbędnej do ustalenia renty planistycznej. Jak już wcześniej wspomniano. w treści zaskarżonej uchwały nie ustalono stawek procentowych tylko dla tych terenów, których wartość wskutek uchwalenia planu nie wzrosła. Reasumując, Gmina za błędne uznaje stanowisko Wojewody D. o istotnym naruszeniu przez Radę Miejską w K. trybu sporządzania planu miejscowego wskutek nie ustalenia stawek procentowych stanowiących podstawę określenia wysokości renty planistycznej dla niektórych terenów, których wartość wskutek uchwalenia planu nie wzrosła. Z tych względów skarga powinna zostać oddalona. Gdyby jednak Sąd nie uwzględnił podniesionych zarzutów, strona przeciwna – z ostrożności procesowej – wnosi o ograniczenie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały jedynie do tej jej części, która obejmuje zakwestionowane przez Wojewodę D. uregulowania. Możliwość taką stwarza zarówno art. 28 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jak i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza, i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę wskazane kryteria Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie mogła pozostać się w obrocie prawnym. Należy przede wszystkim podkreślić, że skarga organu nadzoru obejmuje uchwałę, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. dla jednostki urbanistycznej K. Centrum B. Materialnoprawne podstawy do uchwalenia aktu prawa miejscowego, stanowiącego plan zagospodarowania przestrzennego, tworzy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 15 ust. 2 stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. W związku z takim brzmieniem przywołanego unormowania, trzeba w pełni podzielić argumentację zawartą w motywach skargi, że w uchwale o planie zagospodarowania przestrzennego organ stanowiący gminy jest obowiązany zawrzeć stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, o ile dojdzie do zbycia takiej nieruchomości. W konsekwencji nieokreślenie stawek procentowych dla niektórych terenów powoduje, że zakwestionowana uchwała jest obarczona istotną wadą prawną. Ustawodawca nakazuje opłatę tę określić w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w wysokości nie wyższej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Prawidłowa wykładnia omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że stawka opłaty (tzw. renty planistycznej) musi mieścić się w przedziale < 0 % i <= 30 %. Inaczej mówiąc, opłata musi być wyższa od zera i niższa-równa 30 %. W tym kontekście należy dodatkowo wskazać na istotną dla sprawy okoliczność, która ujawniła się w toku kontrolowania zaskarżonej uchwały, a mianowicie, że w szeregu kolejnych jej postanowień stawkę procentową określono na "0 %" (por. § 41, 42, 48, 49, 57, 60, 61 62, 63, 64, 65, 66, 68, 69, 70, 71, 72). Zdaniem Sądu ustalenie stawki zerowej z jednej strony nie mieści się w granicach określonych przez ustawodawcę w art. 36 ust. 4 ustawy, z drugiej zaś prowadzi do uszczuplenia dochodów budżetu gminy. Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając że "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą być określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę (rentę planistyczną), i nie mogą to być stawki procentowe - zerowe. Przepis § 4 pkt 13 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (wyrok z dnia 24 października 2006 r., II OSK 1247/2005, LEX nr 289297). Również w piśmiennictwie (zob. Z. Niewiadomski, Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo C.H. Beck, wydanie 2, Warszawa 2005, s. 284 i n), wskazano, że jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz (prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę określaną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie co do wysokości opłaty jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan obowiązujący. Wysokość opłaty powinna być określana przez właściwą radę gminy w wymiarze stosunkowym (procentowym), a nie kwotowym. Do oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć decydującego znaczenia, że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a tylko ramowo (do 30%), pozostawiając radzie gminy prawo ustalenia jej stosunkowego wymiaru. Skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w omawianym przepisie. to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości, ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Nadto funkcjonalna wykładnia cytowanego przepisu, a w szczególności użycie w nim stawki procentowej, a nie kwotowej, wskazuje na to, iż zastosowana konstrukcja miała niewątpliwie na celu proporcjonalne obciążenie wszystkich podmiotów uzyskujących korzyść ze zmian wprowadzonych planem zagospodarowania przestrzennego, czego nie gwarantowałoby zastosowanie stawki kwotowej. Wykładnia taka nie może więc w żadnym razie prowadzić do wniosku, że zastosowanie stawki procentowej, a nie kwotowej, miało na celu umożliwienie zaniechania poboru opłat oraz w każdym przypadku zamiaru podjęcia tego rodzaju decyzji (uchwały) przez podmiot uprawniony do ustalania jej wysokości, tym bardziej że przedmiotowa opłata jest, stosownie do regulacji ust. 4 komentowanego artykułu, dochodem gminy (własnym). Nieustalenie w kontrolowanej uchwale stawek procentowych dla części terenów, a określenie dla niektórych renty planistycznej 0% pozostaje w sprzeczności z ustawą i czyni bezprzedmiotowym obowiązek ustalenia w formie decyzji administracyjnej renty planistycznej w przypadku zaistnienia sytuacji wskazanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi nadto ogólne zwolnienie od poboru opłaty określonej w art. 36 ust. 4, co także należy uznać za sprzeczne z przepisem bezwzględnie obowiązującym. Należy również zauważyć, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), w zakresie § 4 pkt 13 – jako wydane z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, nie wiążące Sądu – nie zostało uwzględnione w toku orzekania. Zawarte w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważnienie dla Ministra Infrastruktury do wydania rozporządzenia wykonawczego ogranicza się do określenia wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniającego w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych, nie obejmowało możliwości określenia "stawki 0 %". Przedział stawek procentowych renty planistycznej wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś ich w wysokość musi pozwolić na ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Ponieważ postępowanie wszczęte skargą organu nadzoru pozwoliło stwierdzić istotne naruszenie prawa kwestionowaną uchwałą, Sąd – działając na podstawie art.147 § 1 i art. 152 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w pkt I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 tej ustawy