II OSK 842/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 589/07 w sprawie ze skargi Z. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zarządzenie zastępcze Wojewody L. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Wojewody L. na rzecz Z. K. kwotę 880 (słownie: osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem zastępczym z [...]. nr [...] Wojewoda L., na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy F. - Z. S.K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Z. S. K. podczas wyborów samorządowych 12 listopada 2006 r. wybrany został na radnego Rady Gminy F.. Równocześnie pozostając Prezesem Zarządu Spółdzielni Rolniczo-Handlowej w F., która prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w jej użytkowaniu pozostawały nieruchomości w S. P. i S.. Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Natomiast art. 24f ust. 1a cytowanej ustawy nakazywał, by radny, który przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania Z. S. K. nie zaprzestał zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a Rada Gminy pomimo dwukrotnego wezwania do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, takiej uchwały nie podjęła. Zdaniem organu nadzoru skoro w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania Z. K. zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, to późniejsze działania mające na celu przekazanie spornych nieruchomości w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Rolniczo-Handlowej w F., której jest prezesem, nie wypłynęły na wynik sprawy. Skoro zatem Rada Gminy nie zastosowała się do wezwania, zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zaistniała konieczność wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Z.K . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 589/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody L. z [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że związany jest oceną prawną zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd stwierdził, że Z. K. przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze. Z uwagi na to oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2007 r. (sygn. akt P 19/07, Dz. U. z 2007 r. Nr 138, poz. 947) brak było podstaw do odrzucenia skargi Z. K. Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W cytowanym przepisie ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. "Antykorupcyjne" przepisy ustaw samorządowych wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczyć wykorzystanie mandatu dla własnych korzyści. Przepisy te mają z jednej strony zabezpieczyć radnego przed naciskami ze strony organów jednostek samorządu terytorialnego, z drugiej zaś - uniemożliwić wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu (uchwała z NSA 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62). Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy Spółdzielnia Rolniczo-Handlowa w F., której prezesem jest radny, prowadząc działalność gospodarczą, wykorzystuje mienie komunalne Gminy F. oraz czy gminie przysługuje prawo własności do tych działek gruntu, które pozostają od dłuższego czasu w użytkowaniu spółdzielni. Spółdzielnia Rolniczo-Handlowa w F. jest zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym pod nr [...], a skarżący wpisany jest tam jako prezes Zarządu. Bezsporne jest również, jak wynika z załączonego do akt odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców na dzień [...]., że spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą w szerokim zakresie począwszy od handlu, poprzez produkcję przemysłowo-spożywczą wynajem, doradztwo, na uprawach rolnych kończąc. Bezsporne jest również, że Spółdzielnia Rolniczo-Handlowa w F. w dacie [...] była użytkownikiem działek gruntu oznaczonych nr [...],[...],[...] i [...] o pow. [...] ha położonych w S. i działki gruntu oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha położonej w S. I. Działki te Gmina F. nabyła z mocy samego prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a stosowne ostateczne decyzje administracyjne potwierdziły, iż składniki mienia ogólnonarodowego przeszły na własność gminy. W dniu [...] Spółdzielnia Rolniczo-Handlowa w F. złożyła do Gminy F. pismo zawierające wniosek o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego na wyżej wymienionych działkach. W piśmie tym oraz późniejszych pismach kierowanych do gminy w tym przedmiocie spółdzielnia powoływała się na art. 2c ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) dodany ustawą z 7 października 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455), a którego brzmienie określone zostało ustawą z 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 123, poz. 601). Według tego przepisu przyznano spółdzielni, związkowi spółdzielczemu i innym osobom prawnym roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń oraz lokali, o ile grunty te w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały w użytkowaniu wymienionych podmiotów, są własnością Skarbu Państwa lub gminy i należą do kategorii gruntów, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Aktualnie powyższa problematyka uregulowana jest w art. 204 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wniosek ten został pozytywnie rozpatrzony przez Radę Gminy F. w dniu [...] odnośnie działki w S. I oraz w dniu [...] . odnośnie działek gruntu położonych w S. przez podjęcie w tym zakresie uchwał o wyrażeniu zgody na oddanie w trybie bezprzetargowym na rzecz Spółdzielni Rolniczo-Handlowej w F. działek gruntu. Uchwała nr [...] z [...]. umożliwiła zawarcie przed Sądem Okręgowym w Z. w sprawie sygn. akt [...] ugody, mocą której Gmina F. wyraziła zgodę na oddanie w użytkowanie wieczyste działek gruntu w S. oraz przeniosła nieodpłatnie na własność wybudowane ze środków własnych budynki i budowle na rzecz Gminnej Rolniczo-Handlowej Spółdzielni w F. Powyższe okoliczności zdaniem skarżącego wskazują na zasadność zarzutów jego skargi, że Gmina F. w zasadzie tylko formalnie była właścicielem powyżej określonych działek gruntu. Spółdzielni zaś, której prezesem jest skarżący, już w dacie wyborów do rad gmin przez radnego przysługiwało skuteczne roszczenie o przeniesienie prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości. Prawo użytkowania wieczystego - jak uważa skarżący cytując orzecznictwo NSA - nabyte na podstawie umowy zawartej z jednostką samorządu terytorialnego upoważnia do takiego korzystania z tej nieruchomości, które nie może być traktowane jako "wykorzystywanie mienia komunalnego gminy" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podobna jego zdaniem sytuacja zachodzi, gdy spółdzielni przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali z mocy art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest w takiej sytuacji spełnienia przesłanek z art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd nie podzielił argumentacji prezentowanej w skardze przez Z. K Przede wszystkim zwrócił uwagę, że uwłaszczenie spółdzielni na mocy poprzednio obowiązujących przepisów prawa jak i obecnie na mocy art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie następowało z mocy prawa. Realizacja uprawnień spółdzielni do uwłaszczenia następuje przez zawarcie umowy - w formie aktu notarialnego - o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienie własności budynków. Dopiero w razie odmowy uwłaszczenia przysługuje spółdzielni roszczenie z art. 64 k.c. i 1047 k.p.c., przy czym roszczenie to wygasło, jeżeli wnioski o uwłaszczenie nie zostały złożone w terminie do dnia 1 grudnia 1996 r. Nadto art. 27 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymał zasadę, że warunkiem koniecznym zarówno ustanowienia, jak i przeniesienia użytkowania wieczystego jest wpis do księgi wieczystej. Oznacza to, że wpis ten nadal ma charakter konstytutywny (prawotwórczy). Na dzień dokonania wyboru Z. K. na radnego Rady Gminy F. oraz na dzień [...]., to jest dzień, kiedy upływał 3-miesięczny termin, w którym radny był zobowiązany do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, przedmiotowe nieruchomości były własnością Gminy F. Spełniona przez to została przesłanka z art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym i spółdzielnia, której prezesem jest Z. K., prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której został wybrany na radnego. Sąd podzielił stanowisko przyjęte w zarządzeniu zastępczym Wojewody L., że skarżący jako prezes Zarządu Spółdzielni Rolniczo-Handlowej w F. zarządza wspólnie z innymi osobami działalnością gospodarczą. Artykuł 1 § 1 ustawy z 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848) wyraźnie stanowi, że głównym celem spółdzielni jest prowadzenie działalności gospodarczej w interesie swoich członków. Działalnością spółdzielni kieruje zarząd, w skład którego wchodzi prezes i członkowie zarządu (art. 48 § 1 ustawy - Prawo spółdzielcze). Zarządzaniem w tym wypadku jest kierowanie, wywieranie wpływu na prowadzoną przez spółdzielnię działalność gospodarczą, a więc i decydowanie o działkach gruntu pozostających w jej użytkowaniu. Skoro radny Rady Gminy F. będący Prezesem Zarządu Spółdzielni Rolniczo-Handlowej w F. nie zaprzestał prowadzenia takiej działalności - pełnienia funkcji prezesa, zastosowanie w sprawie winien mieć przepis art. 190 ust. 5 ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Ponieważ radny nie zrzekł się funkcji prezesa w terminie 3 miesięcy od dnia ślubowania, a Rada Gminy w F. nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu tego radnego, do czego była zobligowana na mocy art. 190 ust. 6 ww. ustawy, wojewoda na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym był zobowiązany do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego Rady Gminy. Skarżący zarzuca w skardze również, że zarządzenie zastępcze nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zarzut ten nie jest zasadny. Wojewoda L. w podjętym rozstrzygnięciu wskazuje, które przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez skarżącego, wykazał, na czym naruszenie to polegało i czym się wyrażało. Zebrał również i ocenił bogaty materiał dowodowy niezbędny w tego rodzaju sprawach. Sąd stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego, nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Z. K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, że powstałe na podstawie decyzji administracyjnej użytkowanie przez spółdzielnię gruntów stanowiących własność gminy, w stosunku do których przysługuje spółdzielni roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali na podstawie art. 204 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) należy uznać za prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy oraz - w przypadku radnego wchodzącego w skład zarządu spółdzielni - za zarządzanie taką działalnością, w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, 2) naruszeniu przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na jego błędnym zastosowaniu, co wyraża się w ustaleniu, że zarządzenie Wojewody L. z [...]. nr [...] zostało wydane bez naruszenia, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania określonych w: art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) co przejawia się przyjęciem, że organ nadzoru w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił cały materiał dowodowy, art. 91 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) co wyraża się przyjęciem, że zarządzenie zastępcze Wojewody L. z [...] nr [...] zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wprowadza instytucje prawne, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Powierzając do samodzielnego gospodarowania mienia komunalnego ustawodawca wprowadza instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobodę wykonywania działalności gospodarczej przez wprowadzenie ograniczeń. Według art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu tej działalności". Wprowadzony zakaz opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: po pierwsze, prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego może nastąpić tylko gdy rada gminy (miasta) ustali wystąpienie tych dwóch przesłanek łącznie. Wystąpienie tych dwóch przesłanek jest również warunkiem prawidłowości wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. W sprawie wymagało ustalenia wystąpienie drugiej przesłanki - wykorzystanie mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że uprawnienie wieczystego użytkownika do wyłącznego korzystania z gruntu skuteczne wobec osób trzecich i właściciela, aż do prawa obrotu prawem bez zgody właściciela wyłączając mienie gminy obciążone takim prawem spod działania art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Tak też należy ocenić roszczenie prawne o ustanowienie użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 204 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) "Spółdzielni, związkowi spółdzielczemu oraz innym osobom prawnym, które w dniu 5 grudnia 1990 r. była użytkownikami gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków, innych urządzeń i lokali". Sąd Najwyższy w swoich orzeczeniach podkreślał charakter roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego (wyrok Sądu Najwyższego z 25 czerwca 1998 r. sygn. akt III CKN 566/97). Spółdzielni Rolniczo-Handlowej w F. przysługiwało roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego. Spółdzielnia złożyła wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego w ustawowym terminie, a zatem roszczenie nie wygasło. Zgodnie z art. 204 ust. 5 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami "Roszczenia, o których mowa w ust. 1, wygasły, jeżeli wnioski w tej sprawie nie zostały złożone do dnia 31 grudnia 1996 r." Spółdzielnia Rolniczo-Handlowa w F. złożyła wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego [...]. Skuteczność tego wniosku potwierdziły uchwały Rady Gminy F. z [...]. nr [...] odnośnie działki położonej w miejscowości S. P. i z [...] nr [...] odnośnie działek gruntu położonych w S. o wyrażeniu zgody na oddanie w użytkowaniu wieczystym w trybie bezprzetargowym. Ostatecznie skuteczność tego roszczenia prawnego Spółdzielni Rolniczo-Handlowej w F. potwierdziła ugoda z [...]zawarta w postępowaniu prowadzonym przez Sąd Okręgowy z Z. I Wydział Cywilny (sygn. akt [...]) z powództwa Spółdzielni Rolniczo-Handlowej w F. przeciwko Gminie F.. Fakty te istniały przed dniem podjęcia zarządzenia zastępczego. Spółdzielni Rolniczo-Handlowej w F. przysługiwało roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego wskazanych gruntów. Zgodnie zatem z art. 204 ust. 1 powołanej ustawy gmina nie miała prawa swobodnego wykonywania prawa własności od [...]r. W takim zatem przypadku gdy przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego nie można przyjąć, że spełniona jest przesłanka wykorzystania mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Instytucja wygaśnięcia mandatu stosowana przez radę w drodze uchwały na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w związku z art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, a w razie bezczynności rady stosowana przez wojewodę w formie zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym jest instytucją restrykcyjną, która jest ingerencją w konstytucyjne prawa obywateli, a w razie bezczynności rady gminy jest nadto środkiem nadzorczym. Z tego względu stosowanie jej wymaga wykluczenia wykładni rozszerzającej, a ustalony stan faktycznym musi być stanem aktualnym. Instytucja wygaśnięcia mandatu nie jest sankcją karną a instytucją w tym znaczeniu restrykcyjną, że wprowadza ograniczenie praw jednostki, ale tylko w celu stworzenia gwarancji wykorzystania mienia komunalnego zgodnie z prawem, przeciwdziałając korupcji, braku uczciwości, podważaniu autorytetu państwa, zaufania wyborców. Jeżeli ma stwarzać gwarancje prawidłowości wykorzystania mienia komunalnego, to gdy w dniu wydaniu zarządzenia zastępczego okoliczność wykorzystywania mienia komunalnego już nie wystąpiła, zastosowanie wygaśnięcia mandatu radnego jest naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W dniu wydania zarządzenia zastępczego skuteczność roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego została potwierdzona w formie uchwał Rady Gminy F. Wydane zatem zarządzenie zastępcze naruszało art. 24f ust. 1 w związku z art. 98a ust. 1 i 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał błędnej wykładni art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 204 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy, skoro skargę kasacyjną oparto na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, na podstawie art. 188 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.