II SA/Gl 923/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie programu gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały w przedmiocie przyjęcia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta R. w latach [...] z powodu sprzeczności z art. 21 ust.2 pkt 8 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że wspomnianą uchwałą Rada Miasta R. dokonała zmiany w uchwale z dnia [...] r. nr [...] poprzez dodanie do Rozdziału VIII załącznika tej uchwały ustępów 3 i 4. Na skutek tych zmian do uchwały wprowadzone zostały regulacje, za pomocą których ustalona została waloryzacja kaucji zabezpieczających za lokale mieszkalne, wpłacanych przed dniem 12 listopada 1994 r. przez wyliczenie oparte na: - porównaniu przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (podstawa wymiaru emerytur i rent – dane Głównego Urzędu Statystycznego), z okresu kiedy wpłacona była kaucja, z kwotą wpłaconej kaucji, wyznaczenie współczynnika, według którego obliczona zostanie kaucja zwaloryzowana, - przemnożeniu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w roku poprzedzającym złożenie wniosku o waloryzację kaucji zabezpieczającej za lokal mieszkalny, podanego w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (podstawa wymiaru rent i emerytur), przez wyznaczony współczynnik, - wskazaniu, że kaucja zwaloryzowana ustalona zostanie na poziomie 65 % wyliczonej kwoty. W ocenie Wojewody [...] takie brzmienie uchwały narusza wskazane wyżej przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Przepisy tej ustawy nie zawierają bowiem delegacji ustawowej, która umożliwiałaby organom samorządu terytorialnego ingerencję w wysokość oraz sposób waloryzacji kaucji przysługującej najemcom. Przepis art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że kaucja wpłacona przez najemcę przed dniem 12 listopada 1994 r., pomniejszona o ewentualne należności wynajmującego z tytułu najmu, podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę. Co prawda obowiązująca regulacja nie daje jednoznacznych wskazówek w kwestii waloryzacji kaucji wpłaconych przez najemcę przed dniem 12 listopada 1994 r., niemniej jednak w takiej sytuacji należy stosować ogólne zasady wynikające z przepisów Kodeksu cywilnego. Tym samym, w każdym tego rodzaju przypadku ustalenie waloryzacji będzie następowało w drodze orzeczenia sądu powszechnego. Za niedopuszczalne należało zatem uznać ustalenie zasad waloryzacji w uchwale rady gminy. Na poparcie tego stanowiska przywołana została uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2002 r. sygn. III CZP 58/02 (OSNC 2003/9/117) oraz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Gl 1058/05). W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach wniesionej w dniu [...]r. Gmina R. wniosła o uchylenie w całości powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] jako wydanego wskutek błędnej wykładni przepisów art. 21 ust.2 pkt 8 i art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Wniesienie skargi zostało poprzedzone podjęciem przez Radę Miasta uchwały o zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie strony skarżącej nie istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta R. nr [...], gdyż wbrew twierdzeniom organu nadzoru wspomniała uchwała nie wkracza w materię regulowaną ustawą Kodeks cywilny, a jedynie stwarza możliwość załatwiania roszczeń o zwrot kaucji mieszkaniowych wpłaconych przed dniem 12 listopada 1994 r. w drodze ugody. Zaproponowany w uchwale sposób waloryzowania kaucji mieszkaniowych jest zbliżony do tego, który stosują sądy powszechne dokonujące waloryzacji sądowej. Naruszenie interesu prawnego strona skarżąca upatruje w uniemożliwieniu prowadzenia polityki w zakresie poprawy i racjonalizacji gospodarki zasobem mieszkaniowym Gminy. W postępowaniach toczących się przed sądem powszechnym Gmina R. obowiązana była ponosić znaczne koszty tych postępowań, stąd też zaistniała uzasadniona podstawa do stworzenia ogólnych zasad waloryzacji kaucji mieszkaniowych, co przyczyniło się do racjonalizacji i poprawy gospodarki zasobem mieszkaniowym gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując całą dotychczasowa argumentację. Organ nadzoru podkreślił, iż spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy dopuszczalne jest podjęcie uchwały na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustalającej sposób waloryzacji kaucji zabezpieczających za lokale mieszkalne, wpłaconych przed dniem 12 listopada 1994 r. Wojewoda [...] uznał, iż nie jest to możliwe z przyczyn wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, gdyż kontrola legalności zaskarżonego aktu nadzoru, dokonana w ramach wyznaczonych treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. nie pozwala stwierdzić, aby zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze naruszało prawo. Istota poddanego kontroli Sądu sporu, tak jak to przyjął organ nadzoru, sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy rada gminy może ustalić zasady waloryzacji kaucji zabezpieczających za lokale mieszkalne, wpłacanych przed dniem 12 listopada 1994 r., czy też waloryzacja i ustalenie jej zasad może nastąpić wyłącznie w toku postępowania toczącego się przed sądem powszechnym. Na wstępie Sąd pragnie zauważyć, że uchwała Rady Miasta R., której nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej ustawyą o ochronie praw lokatorów. Pierwszy z wymienionych przepisów ustanawia generalną kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do właściwości rady gminy. Taką ustawą jest właśnie ustawa o ochronie praw lokatorów, która nakłada na radę gminy obowiązek uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). W art. 21 ust.2 ustawy o ochronie praw lokatorów w sposób przykładowy wyliczone zostały elementy takiego programu, co oznacza, że w razie konieczności rada gminy może, w zależności od potrzeb, zmieniać jego treść. Czynnikiem, który limituje swobodę tego organu w tym zakresie są obowiązujące przepisy prawa, gdyż pomimo, że tego rodzaju uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jej treść wiąże samą radę wszystkie organy gminy. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w konsekwencji objętej aktem nadzoru uchwały, podzielić należy stanowisko Wojewody [...] który przyjął, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii waloryzacji zwracanej kaucji mieszkaniowej. Wniosku takiego nie da się bowiem wywieść z treści przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów. Żaden z nich nie daje podstaw do przyjęcia tezy, iż możliwe jest ustalenie, w ramach aktu o charakterze generalnym, jednolitych zasad waloryzacji świadczenia, którym jest zwrot kaucji mieszkaniowej. Kaucja mieszkaniowa to kwota pieniężna zabezpieczająca pokrycie należności z tytułu najmu lokalu przysługująca wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Zawarcie umowy najmu lokalu może zaś być uzależnione od wpłacenia przez najemcę takiej kaucji (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zasadą jest, że w przypadku opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę kaucja po potrąceniu ewentualnych należności wynikających z tytułu najmu lokalu podlega zwrotowi i to bez względu na datę wpłacenia kaucji (art. 6 ust. 1 i 4, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów). Z treści art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że kaucja wpłacona przez najemcę przed dniem 12 listopada 1994 r., pomniejszona o ewentualne należności wynajmującego z tytułu najmu, podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozwala stwierdzić, czy możliwa jest waloryzacja tego świadczenia oraz jakie są ewentualne mechanizmy urealnienia wartości kaucji. Trzeba jednak zauważyć, że świadczenie w postaci zwrotu kaucji ma niewątpliwie charakter cywilnoprawny, a w związku z tym podlega reżimowi przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej K.c. Wobec powyższego, skoro w ustawie o ochronie praw lokatorów brak jest regulacji szczegółowej dotyczącej sposobu waloryzacji kaucji podlegającej zwrotowi oraz reguł jej przeprowadzania, należy odwołać się do zasad ogólnych zawartych w art. 3581 § 3 K.c. Przepis ten stanowi, że w razie istotnej zmiany siły nabywczej pieniądza po powstaniu zobowiązania, sąd może po rozważeniu interesów stron, zgodnie z zasadami współżycia społecznego, zmienić wysokość lub sposób spełnienia świadczenia pieniężnego, chociażby były ustalone w orzeczeniu lub umowie. Funkcją art. 3581 K.c. jest zapewnienie ochrony prawnej jednej ze stron stosunku zobowiązaniowego, która ze względu na zaistnienie określonych okoliczności, w razie jego rozwiązania, poniosłaby uszczerbek w związku ze zmianą siły nabywczej pieniądza. Co do zasady dopuszczalne jest waloryzowanie świadczenia w drodze tzw. klauzul waloryzacyjnych, niemniej jednak, ich treść powinna być wynikiem konsensusu osiągniętego przez strony. W tym kontekście powołany w skardze argument, iż postępowanie sądowe nie jest jedynym, możliwym sposobem zakończenia stosunku zobowiązaniowego pomiędzy gminą a najemcą jest niewątpliwie trafny. Zauważyć wszakże trzeba, że wspomnianą uchwałą Rada Miasta R. narzuciła określony sposób waloryzacji kaucji, pozbawiając reprezentujący gminę jej organ wykonawczy, tj. Prezydenta Miasta możliwości umownego rozstrzygnięcia tej kwestii. Najemca, którego stosunek prawny z gminą został rozwiązany postawiony został tym samym przed alternatywą akceptacji z góry przyjętych zasad waloryzacji albo dochodzenia swoich uprawnień w postępowaniu przed sądem powszechnym. Tymczasem, skoro stosunek najmu ma niewątpliwie cywilnoprawny charakter, również wzajemne rozliczenia związane z jego ustaniem mogą stanowić przedmiot umowy stron. Wyłączenie tej możliwości poprzez jednostronne przyjęcie określonych zasad waloryzacji świadczenia stanowi niewątpliwe naruszenie wskazanych wyżej regulacji. Fakt, iż podjęcie zaskarżonej uchwały miało za zadanie uniknięcie postępowania przed sądem powszechnym nie może zostać uznany za przesłankę pozwalającą na stworzenie przez gminę w tym zakresie zasad ogólnych waloryzacji świadczeń cywilnoprawnych. W istocie bowiem podejmując wspomnianą uchwałę Rada Miasta ustaliła zasady o charakterze adhezyjnym. Warto w tym miejscu przywołać uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2002 r. (sygn. III CZP 58/02 - OSNC 2003/9/117), w której stwierdzono, że wierzytelność najemcy obejmująca zwrot sumy pieniężnej wpłaconej wynajmującemu jako tzw. kaucja mieszkaniowa stanowi wierzytelność pieniężną i to wierzytelność w sensie ścisłym ( art. 3581 § 1 K.c.). W celu określenia prawnego charakteru tej wierzytelności nie jest niezbędne nawiązywanie do samej istoty kaucji (pieniężnej lub innej), ponieważ w praktyce obrotu prawnego występuje spora grupa tzw. porozumień kaucyjnych, obejmujących złożenie i zwrot przedmiotu kaucji (sumy pieniężnej) i trudno mówić o jakichś typowych cechach jurydycznych kaucji pieniężnej. Kształtowanie treści porozumień kaucyjnych odbywać się może w zasadzie przy uwzględnieniu reguły wyrażonej w art. 353 1 k.c., jeżeli brak byłoby w tej mierze bliższych regulacji kaucji w zakresie określonej grupy stosunków obligacyjnych. W glosie do tego orzeczenia sformułowano pogląd, iż treść art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów otwiera drogę do zastosowania ogólnych przepisów prawa cywilnego odnoszących się do waloryzacji świadczeń pieniężnych, ponieważ nie przewiduje rozwiązań szczególnych ani nie wyklucza takiej waloryzacji wprost (por. M.J. Naworski Monitor Prawniczy 2003 r. nr 11, poz. 518). Pogląd ten należy podzielić. Wbrew stanowisku skarżącej Gminy, podstawy do przyjęcia określonych z góry zasad waloryzacji kaucji nie daje przywołany art. 21 ust.2 pkt 8 ustawy o ochronie praw lokatorów, który wskazuje jakie elementy powinien zawierać wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Co prawda w przywołanym przepisie w punktach "a" i "b" w sposób przykładowy wyliczone zostały dodatkowe elementy, które mogą znaleźć się w tym programie (świadczy o tym użyty zwrot "w szczególności"), niemniej jednak ewentualne dodatkowe postanowienia tego planu nie mogą być sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Z treści regulacji art. 21 ust.2 pkt 8 nie sposób bowiem wywieść upoważnienia do kształtowania w sposób generalny zasad waloryzacji świadczeń związanych z ustaniem stosunku najmu. Skoro zaś w ustawie o ochronie praw lokatorów brak jest delegacji pozwalającej gminie na ustalenie sposobu obliczania świadczenia, to tym samym, w każdym indywidualnym przypadku może to być kształtowane wolą stron, zaś spór w tym zakresie rozstrzygnie sąd powszechny. W takiej sytuacji podjęcie uchwały w tym przedmiocie jest przekroczeniem kompetencji uchwałodawczej organu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej, zatem także organ uchwałodawczy gminy, działają na podstawie i w granicach prawa. Na koniec wreszcie podkreślić trzeba, że do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt III SA 534/96 – Monitor Podatkowy 1997 r. Nr 12, poz. 374). Wieloletni plan gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, którego obowiązek uchwalenia wynika z treści art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, może co prawda zawierać opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, nie mniej jednak nie sposób wywieść upoważnienia do kształtowania w sposób generalny zasad waloryzacji świadczeń związanych z ustaniem stosunku najmu. Jest to bowiem sfera stosunków o charakterze prywatnoprawnym, opartych na zasadach przewidzianych w przepisach K.c. Wykluczone jest zatem w tym zakresie ustalanie jakichkolwiek wiążących zasad, które mogłyby prowadzić do ograniczenia woli stron w swobodzie kształtowania treści stosunków cywilnoprawnych. Powyższe rozważania dostarczają dostatecznych podstaw do przyjęcia, że rada gminy podejmując na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) uchwałę w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkalnym zasobem gminy, nie jest upoważniona do określenia w niej zasad waloryzacji kaucji zabezpieczających za lokale mieszkalne, wpłaconych przez najemcę przed dniem 12 listopada 1994 r. Z tych wszystkich powodów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.