II OSK 966/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. i J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 339/07 w sprawie ze skargi B. D. i J. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz B. D. i J. D. solidarnie kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Gd 339/07 oddalił skargę B. D. i J. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2007r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2006r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] listopada 2006r. Prezydent Miasta Gdańska uchylił "decyzję Prezydenta Miasta Gdańska nr [...] z dnia [...] maja 2005r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr 360/10 związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. [...], zmienioną w zakresie działki nr [...] obręb 53 decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji" oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił Jackowi Polańskiemu pozwolenia na budowę muru oporowego na działce 360/14 obręb 53 przy ul. [...] w Gdańsku, obiekt kategorii VIII. Podstawę prawną wydania decyzji stanowiły przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Utrzymując w mocy powyższą decyzję Wojewoda Pomorski wskazał, że wnioskowana inwestycja polegać ma na zmianie zagospodarowania działki nr 360/14 w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2006r. w zakresie dostosowania nieruchomości do warunków terenowych poprzez zastosowanie murów oporowych, co zlikwiduje zagrożenie spłynięcia istniejących skarp oraz zalewanie działek sąsiednich wodami opadowymi. Inwestor spełnił wymogi określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zatem organ zobowiązany był do zatwierdzenia zgodnie z wnioskiem przedłożonego projektu i wydania pozwolenia na budowę, gdyż odmawiając naruszyłby postanowienia art. 35 ust. 4 tej ustawy. Nadto podkreślono, że przedmiotowe postępowanie ograniczone jest jedynie do badania zasadności rozstrzygnięcia dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę murów oporowych na działce nr 350/14. Odnosząc się do zarzucanych w odwołaniu naruszeń zasad postępowania administracyjnego organ II instancji podał, że organ I instancji dopełnił dyspozycji wynikających z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 4 i art. 80 kpa. Strony były informowane o okolicznościach sprawy, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W tym zakresie powołano się na spotkanie w organie I instancji w dniu 10 stycznia 2007r., informujące stronę o okolicznościach zaistniałej sytuacji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. D. i J. D., wnosząc o jej oddalenie ponowili zarzuty zgłoszone w odwołaniu, polegające na naruszeniu zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 kpa), uniemożliwieniu wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów (art. 10 § 1 in fine i § 3 kpa) oraz art. 81, art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Organy administracji rozpoznając wniosek inwestora o zmianę pozwolenia na budowę działały w zgodzie z obowiązującymi normami prawa. Sąd podkreślił, że przedmiotem postępowania była kwestia zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr 360/14 w Gdańsku przy ul. [...], gdyż takie ramy postępowania wyznaczył wniosek inwestora J. P., złożony dnia 11 października 2006r., do którego załączono projekt techniczny zamienny zagospodarowania działki nr 360/14 w zakresie dostosowania układu działki do warunków terenowych poprzez zastosowanie murów oporowych. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest, zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie w zakresie dotyczącym działki nr 360/14 decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. został zatwierdzony projekt budowlany i udzielono pozwolenia dla Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "[...]" na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, zgodnie z projektem budowlanym załączonym do decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona ze Spółdzielni Mieszkaniowej na rzecz J. P.. Sąd podzielił stanowisko organu, iż inwestor złożył projekt zamienny zawierający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie wykonania muru oporowego na działce nr 360/14 i złożył wymagane dokumenty: oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, którego podstawą były opracowania geologiczne dla wskazanego terenu. Projektowana zmiana nie wymagała prowadzenia odrębnego postępowania w zakresie dotyczącym wymagań ochrony środowiska stosownie do ustawy Prawo ochrony środowiska. Zaskarżona decyzja nie jest też sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której w zakresie postanowień dotyczących geologii wskazano, że w związku z projektowanymi inwestycjami należy ustalić kategorię geotechniczną warunków ich posadowienia z uwzględnieniem stateczności skarp, zgodnie z zasadami określonymi rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998r. w sprawie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. nr 126, poz. 839), w zależności od ustalonej kategorii geotechnicznej oraz rodzaju warunków gruntowych należy sporządzić odpowiednią dokumentację geotechniczną i/lub inżynierską. W przypadku konieczności zabezpieczenia stabilności skarpy należy w projekcie budowlanym przewidzieć sposób jej zabezpieczenia. Dokumentacja taka dotycząca badania podłoża gruntowego została w sprawie sporządzona dla projektu budynku mieszkalnego i załączona do tego projektu przy wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd uznał także, że w rozpoznawanym stanie faktycznym użyte w zaskarżonej decyzji sformułowanie o uchyleniu pozwolenia na budowę w zakresie objętym projektem zamiennym (murów oporowych), zamiast zmiany pozwolenia na budowę i udzielenia pozwolenia na budowę muru oporowego nie stanowiło naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia zasad postępowania administracyjnego Sąd wskazał, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1, art. 81. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącym udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło im wypowiedzenie się co do inwestycji przed wydaniem decyzji, zarzuty niezebrania całości materiału dowodowego i brak jego oceny, jak też niezgodne z prawem uzasadnienie decyzji są, zdaniem Sądu częściowo uzasadnione, nie uzasadniają jednak uchylenia decyzji. Sąd podniósł, że "niewątpliwie skarżący zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie i zgłosili swoje zastrzeżenia, które nie zostały nieuwzględnione przez organ administracji". Wprawdzie przed wydaniem decyzji organ I instancji nie wyznaczył stronom dodatkowego terminu na wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów, jednakże powyższe nie miało wpływu na ocenę zasadności skargi. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący nie zgłosili takich zarzutów i okoliczności, które mogłyby prowadzić do wydania przez organ I instancji decyzji o innej treści. Skarżący wskazywali, że usytuowanie muru spowoduje ograniczenia co do pełnej możliwości korzystania przez nich z własnej nieruchomości, nie wskazali jednakże na czym ograniczenie to miałoby polegać, czy nowy sposób zagospodarowania działki nr 360/14 poprzez budowę muru oporowego spowoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki skarżących, czy też mur oporowy został usytuowany zbyt blisko granicy działki skarżących, w następstwie czego może powodować zacienienie ich działki. Zarzut ten nie został przez skarżących sprecyzowany. Ochrona interesu skarżących, kwestionujących prawo do zabudowy działki sąsiedniej może opierać się tylko na ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, w szczególności wymagań techniczno-budowlanych. Oznacza to, że skarżący mogliby kwestionować sposób zagospodarowania działki nr 360/14 poprzez budowę muru oporowego, jeżeli poprzez taką zabudowę inwestor naruszyłby obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała. Natomiast w sytuacji zgłoszenia przez skarżących nieprawidłowości w wykonywaniu robót budowlanych, czy też wykonywania ich bez pozwolenia na budowę lub sprzecznie z wydanym pozwoleniem organem właściwym, jak to prawidłowo ustaliły organy administracji jest organ nadzoru budowlanego. Podejmowanie w tym zakresie czynności przez organy architektoniczno-budowlane byłoby niezgodne z prawem (przepisami prawa budowlanego, dotyczącymi właściwości), z tej przyczyny wniosek skarżących o zbadanie sposobu prowadzenia robót na działce nr 360/14 prawidłowo został skierowany do organu nadzoru budowlanego. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2008r. wnieśli B. D. i J. D., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez: - zaniechanie przez Sąd I instancji pełnej kontroli zgodności z przepisami prawa procesowego oraz materialnego wszystkich decyzji wydanych w sprawie, - zaniechanie przez Sąd I instancji kontroli zgodności decyzji organów I i II instancji z przepisami prawa procesowego i materialnego, których uchybienia nie zarzucono w skardze, - zaniechanie zastosowania przez Sąd I instancji przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do decyzji wydanych przez organy I i II instancji, 2) art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2007r. została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na braku pouczenia stron bezpośrednio przed wydaniem decyzji o prawie zapoznania się z aktami, co stanowi naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, 3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem : art. 10 § in fine i § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie skutkiem czego uniemożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także brak utrwalenia w aktach sprawy w drodze adnotacji i w treści uzasadnienia decyzji przyczyn odstąpienia od powyższej zasady, co stanowi naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, art. 81 kpa poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez organ I instancji za udowodnione okoliczności stanu faktycznego podanych w uzasadnieniu decyzji, mimo że strony przed wydaniem decyzji nie miały możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, w tym dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całości materiału dowodowego sprawy, art. 107 § 3 kpa na skutek nieprawidłowego uzasadnienia decyzji, 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie prze Sąd I instancji nieprawidłowego uzasadnienia skarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor m.in. podniósł, że pismem z dnia 9 listopada 2006r. skarżący zgłosili swój zamiar czynnego uczestnictwa w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, dotyczącego przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie murów oporowych m.in. na działce nr 360/14, wnieśli o informowanie ich o wszelkich czynnościach podejmowanych w ramach w/w postępowania, w tym o doręczanie odpisów czynności dokonywanych bez ich udziału, złożyli wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej, złożyli dokumentację fotograficzną. W skardze kasacyjnej podkreślono, że wbrew temu, co twierdzi organ II instancji zgłoszone zastrzeżenia i wnioski nie dotyczyły przeprowadzenia wizji w terenie mającej na celu kontrolę, czy roboty budowlane przy budynkach na działach nr 360/15 i 160/14 przy ul. [...] w Gdańsku są wykonywane zgodnie z udzielnym pozwoleniem na budowę. Pismo skarżących dotyczyło natomiast kwestii zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę muru oporowego na w/w działkach, co nie należy do zakresu kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ w sposób dowolny zinterpretował treść tego pisma, przekazując je do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku. Skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie sporządzona przez należycie umocowanego pełnomocnika strony skarżącej w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a., a w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołał się na zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący zostali powiadomieni o wszczęciu przez organ administracyjny postępowania "w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr 360/14 przy ul. [...] w Gdańsku" (zawiadomienie z dnia 23 października 2006r.). Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżący w piśmie z dnia 9 listopada 2006r. zgłosili swój zamiar czynnego uczestnictwa w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, dotyczącego przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie murów oporowych m.in. na działce nr 360/14, wnieśli o informowanie ich o wszelkich czynnościach podejmowanych w ramach w/w postępowania, zgłosili w nim szereg wniosków. Pisma tego, ani jego poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu brak w aktach sprawy, jego treść zatem nie podlegała ocenie Sądu I instancji, który mimo tego uznał za prawidłowe przekazanie go do organu nadzoru budowlanego według właściwości. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził także, że skarżący zgłosili swoje "zastrzeżenia, które nie zostały nieuwzględnione przez organ administracji". Nie wiadomo, o jakie "zastrzeżenia" chodzi, bowiem w aktach sprawy brak jest także tego pisma i Sąd nie ocenił w uzasadnieniu wyroku tych "zastrzeżeń". Trudno zatem uznać za prawidłowe stwierdzenie Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku, że wprawdzie przed wydaniem decyzji organ I instancji nie wyznaczył stronom dodatkowego terminu na wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów, jednakże powyższe nie miało wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący nie zgłosili takich zarzutów i okoliczności, które mogłyby prowadzić do wydania przez organ I instancji decyzji o innej treści. W pierwszej kolejności bowiem należało dokonać oceny zasadności zarzutów i wniosków zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć ponadto należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał na powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakt "spotkania w organie I instancji w dniu 10 stycznia 2007r. informującego stronę o okolicznościach zaistniałej sytuacji". Ta okoliczność, w kontekście zarzutów odwołania winna być także wyjaśniona, ponieważ brak jest w aktach sprawy dowodu potwierdzającego tę okoliczność. W związku z powyższym stwierdzenie przez Sąd I instancji, że mimo, iż zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1, art. 81, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącym udziału w postępowaniu, które uniemożliwiło im wypowiedzenie się co do inwestycji przed wydaniem decyzji, niezebranie całości materiału dowodowego i brak jego oceny, jak też niezgodne z prawem uzasadnienie decyzji - są częściowo uzasadnione ale nie powodują uchylenia decyzji - nie zostało poparte dogłębną analizą zgłoszonych zarzutów. Podkreślić należy, że do oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowości zastosowanych przez organ administracji przepisów prawa materialnego można przystąpić dopiero po ustaleniu, że postępowanie to przeprowadzono zgodnie z przepisami postępowania, nie naruszając zasad zawartych w powołanych przepisach, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa), zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa), zasady prawdy obiektywnej (art. 77 kpa), prawdy materialnej w postępowaniu dowodowym (art. 80, art. 81 kpa). Stan faktyczny musi być ustalony w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 kpa, oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób na tyle istotny, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., którego nie wyjaśniono w sposób na tyle wyczerpujący, by Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do niego szczegółowo. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.