I SA/Wa 1821/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej w N. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odszkodowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Parafii Rzymsko-Katolickiej w N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku Parafii [...] w N., o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie odszkodowania w wysokości [...] zł za niezgodne z prawem wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność Probostwa Parafii w N. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości stanowiącej własność Probostwa Parafii N., położonej w gm. kat. N. powiat B., oznaczonej jako pgr. L. kat. [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z dnia [...] maja 1955 r., nr [...] sprostowało orzeczenie z dnia [...] stycznia 1954 r., w części dotyczącej powierzchni obszaru wywłaszczonych nieruchomości poprzez wskazanie, że teren wywłaszczenia obejmuje [...] m2. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. i orzeczenia z dnia [...] maja 1955 r., w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr [...] , zaś w pozostałej części stwierdził, że orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem prawa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. Wnioskiem z dnia 27 marca 2007 r. Parafia [...] w N. wystąpiła o przyznanie odszkodowania w wysokości [...] zł za niezgodne z prawem wywłaszczenie nieruchomości stanowiących własność Probostwa Parafii N. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania za szkodę wyrządzoną Parafii przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że do przyznania odszkodowania właściwy jest sąd powszechny. Wnioskiem z dnia 30 lipca 2007 r. Parafia [...] p. w. [...] w N. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, twierdząc, że odszkodowanie winno być ustalone przez organ administracji publicznej. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, tj. do dnia 1 września 2004 r., kwestię odszkodowań regulował art. 160 § 1 KPA, zgodnie z którym stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych wart. 156 § 1 KPA. Na mocy powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uległ zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę powstałą w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 2 tej ustawy przepis art. 160 KPA został uchylony z dniem 1 września 2004 r. i od tej daty do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie (art. 5 ustawy) stosuje się przepis art. 4171 § 2 KC, wskazujący jako właściwy do rozpoznania roszczeń z tego tytułu wyłącznie tryb sądowy. Oznacza to, że administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych stosuje się obecnie jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Zatem wydanie decyzji nadzorczej po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 KC, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.10.2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1356/05, LEX nr 191299). Organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie zdarzenie prawne, od którego uzależnione jest stosowanie art. 160 KPA powstało w dniu [...] kwietnia 2005 r., bowiem w tym dniu została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność orzeczeń z dnia [...] stycznia 1954 r. i z dnia [...] maja 1955 r. w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr [...], zaś w pozostałej części stwierdzająca, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w uchwale Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] września 2006 r. Nr [...]. Od decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. Parafia [...] w N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, przeprowadzenia w sprawie postępowania mediacyjnego i zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. W skardze Parafia zarzuciła Ministrowi Budownictwa naruszenie przepisów prawa, a przede wszystkim: 1) art. 6 KPA poprzez przyjęcie za obowiązującą normę prawną uchwałę Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] września 2006 r. Nr [...], podczas gdy stosowna uchwała pozostaje poza enumeratywnie wymienionymi normami prawa obowiązującego na terytorium RP; 2) art. 7 i 8 KPA poprzez przyjęcie, iż strona skarżona nie jest organem władnym do orzekania w przedmiocie postępowania jurysdykcyjnego, podczas gdy zdarzenie prawne, jakie legło u podstaw do złożenia wniosku w oparciu o który wszczęto postępowanie, wystąpiło przed dniem 1 września 2004 r., co w oczywisty podważa zaufanie strony skarżącej do sposobu działania organów administracji publicznej; 3) art. 16 § 1 KPA poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pierwsza nadzorcza decyzja Ministra Budownictwa nie jest decyzją ostateczną; 4) art. 10 § 1 KPA poprzez nie zapewnienie wnioskodawcy możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego; 5) art. 107 § 3 KPA poprzez nienależyte wyjaśnienie przesłanek świadczących o zasadności uwzględnienia wniosku stanowiącego podstawę do wszczęcia postępowania; 5) art. 127 § 3 w zw. z 138 § 2 KPA poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż Minister Budownictwa ponownie rozpatrujący sprawę jest wobec samego siebie instancją odwoławczą, podczas gdy intencją główną jest ponowna ocena zebranego materiału dowodowego, a nie zaś kontrola wedle administracyjnego toku instancji wydanego orzeczenia; 6) art. 107 § 1 KPA poprzez wadliwe rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu Parafia podniosła, że uznanie za skuteczną i jedynie wywołującą skutki prawne decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. jest błędne. Skarżąca zwróciła uwagę, że wskazana powyżej decyzja jest decyzją utrzymującą w mocy decyzję pierwotną. Ponadto, czego wydaje się nie zauważać organ, decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. jest decyzją ostateczną, od której nie przysługiwało stronom postępowania odwołanie ani żaden inny zwyczajny środek zaskarżenia, który to powodowałby narodziny postępowania kontrolnego w ramach administracyjnego toku instancji. Zdaniem skarżącej, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest incydentalnym, a wręcz nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, przez co nie ma możliwości uznania, że nosi on znamiona środka odwoławczego. Skierowanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powoduje zawieszenia prawa do jej wykonywania. Powyższe pozwala z kolei na stwierdzenie, iż momentem, od którego należy liczyć wywoływanie skutków prawnych wydanego orzeczenia, choćby rozpatrywany był wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zawsze jest dzień wydania decyzji ostatecznej. O skuteczności zaistniałego zdarzenia prawnego decydować będzie zatem wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., tak więc skuteczność orzeczenia wystąpiła jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Skarżąca podkreśliła, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie dokonała żadnych zmian w ukształtowanych stosunkach prawnych. Powyższe oznacza, iż wobec braku wystąpienia, w ocenie organu, przesłanek do weryfikacji treści decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., decyzja ta właśnie wywołuje skutki w niej określone. Stąd też nie zmieniona, co do rozstrzygnięcia ani tym bardziej nie uchylona decyzja wydana przez Ministra Infrastruktury, pomimo ponownego rozpatrywania sprawy, wywołuje skutki od dnia jej wydania. W ocenie Parafii istotnym argumentem wskazującym na zasadność powyższych twierdzeń jest też wskazanie sposobu określenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do odszkodowania, którego niedochowanie stanowi o przedawnieniu roszczenia. Otóż, zgodnie z art. 161 § 4 KPA termin do przedawnienia się roszczenia o zapłatę odszkodowania liczony będzie od dnia wydania decyzji w sprawie rozpatrywanej po raz pierwszy, natomiast skuteczność w zakresie ustalenia funkcjonalności organu ustalana będzie poprzez odniesienie się do terminu wydania orzeczenia wskutek wystąpienia jednej ze stron postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy. W obliczu powyższego należy uznać, iż prawną skuteczność należy oceniać wedle treści tej samej decyzji, a więc wedle decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2007 r. Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia przez organ art. 107 § 3 KPA skarżąca zwróciła uwagę, że ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwy organ polega na ponownej ocenie zgromadzonego materiału, nie zaś na przepisaniu uzasadnienia do decyzji, z której to strona nie jest zadowolona. Powyższe wprost oznacza, iż brak jest możliwości dla uznania, że skarżona decyzja wydana została w sposób prawidłowy. Istotnym naruszeniem prawa jest również brak należytego uzasadnienia faktycznego powodującego uznanie zasadności decyzji, skoro organ nie ocenił i nie omówił argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Analiza szczegółowa uzasadnienia skarżonej decyzji wprost wskazuje, że organ w sposób nieuprawniony zaniechał należytego uzasadnienia, sprowadzając je jedynie do przepisania motywacji decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów niż w niej podniesione. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma kwestia rozumienia zwrotu "zdarzenia" czy "stanu prawnego", o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Na wstępie należy zauważyć, że zwrot "zdarzenia" czy "stany prawne" użyty w tym przepisie to sformułowania zbiorcze, skoro dotyczą różnych przedmiotowo spraw, w ramach których rozpatruje się kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego, za różne przejawy bezprawnego działania funkcjonariuszy państwowych i samorządowych, w tym organów administracji publicznej, a wymienionych w art. 417, art. 420, art. 4201, 4202 KC oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 KPA (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2004 r.). Analizy znaczenia tych zwrotów nie można więc dokonać li tylko na gruncie art. 5 ustawy zmieniającej, lecz należy te sformułowania odnieść do konkretnej podstawy prawnej i faktycznej, które stanowią podłoże rozpatrywanej sprawy indywidualnej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wynika, że postawę materialnoprawną niniejszej sprawy administracyjnej stanowi art. 160 KPA, którego centralnym punktem jest pojęcie poniesionej przez stronę "szkody". Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis ten normuje sytuacje, wskazujące na dwa odrębne źródła wyrządzonej stronie szkody. Wymienione w tym przepisie roszczenie o odszkodowanie służy bowiem stronie która: 1) poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 KPA, bądź; 2) poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Stan faktyczny potwierdza natomiast, że w rozpatrywanej sprawie wystąpił przypadek pierwszy, gdzie źródłem szkody są wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. dwa akty administracyjne: orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] stycznia 1954 r. i orzeczenie o sprostowaniu z dnia [...] maja 1955 r., oba – zdaniem organu nadzoru - obciążone kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 KPA (rażąco naruszające prawo). Zatem na gruncie przedstawionego wyżej stanu faktycznego i prawnego należy dokonać wykładni zwrotów "zdarzenia" albo "stany prawne", o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Zdaniem Sądu, pierwszoplanowe znaczenie dla uznania, czy do rozpoznania wniosku skarżącej o odszkodowanie właściwy jest Minister Budownictwa, czy sąd powszechny i czy w związku z tym uzasadnione było umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego o odszkodowanie na podstawie art. 105 § 1 KPA w związku z art. 5 ustawy zmieniającej, ma ustalenie, jakie zdarzenie albo stan prawny jest źródłem szkody wymagającej naprawienia przez przyznanie odszkodowania, inaczej mówiąc, jakie zdarzenie, czy stan prawny należy uznać za moment powstania szkody. Z wniosku o odszkodowanie z dnia 27 marca 2007 r. wynika, że Parafia [...] w N. wniosła o przyznanie na jej rzecz odszkodowania w wysokości [...] zł, w związku z ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. i orzeczenia z dnia [...] maja 1955 r., w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr [...], zaś w pozostałej części stwierdzającą, że orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem prawa. Rozpatrując prawo do żądania odszkodowania jako następstwa działania władzy publicznej nie sposób oderwać się od unormowania zawartego w art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustaleń orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przyjętych na tle stosowania tego przepisu. Konstytucyjna zasada odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej wyrażona w art. 77 ust. 1 Konstytucji wiąże odpowiedzialność odszkodowawczą z bezprawnymi działaniami władzy publicznej. W wyroku z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K 20/02 (OTK-A 2003/7/76), który bezpośrednio przesądził o kierunku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 77 ust. 1 Konstytucji przepisu art. 160 KPA, w zakresie, w jakim ogranicza on roszczenie o odszkodowanie do rzeczywistej szkody. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zawarł istotne ustalenia odnoszące się do odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej za działania niezgodne z prawem. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w analizowanych przepisach, w tym w art. 160 KPA, nie określa się, jakie sytuacje są objęte bezprawnością działania władzy publicznej. Bezprawne działanie władzy publicznej, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, może przybierać różne postacie. Niewątpliwie źródłem szkody są decyzje administracyjne, które jako wadliwe muszą być wyeliminowane z obrotu najczęściej dlatego, że są obciążone wadami decydującymi o bezwzględnej ich nieważności. Bezprawność jest w tym wypadku ujawniana w ramach nadzwyczajnych procedur administracyjnych. Należy przy tym pamiętać, że istotny dla zaistnienia odpowiedzialności odszkodowawczej moment powstania szkody musi się wiązać ze skutkiem materialnym w postaci uszczerbku w majątku osoby poszkodowanej. W świetle rozważań Trybunału Konstytucyjnego przyczyną takiego uszczerbku jest wadliwa (bezprawna) decyzja organu administracji publicznej, o której mowa w art. 160 § 1 KPA. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może nią być ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność orzeczeń administracyjnych, gdyż sama w sobie nie ma ona cechy bezprawności i z jej wydaniem nie wiąże się żaden uszczerbek w dobrach skarżącej, prawnie chronionych. Natomiast jej wydanie było konieczne dla ujawnienia, w ramach nadzwyczajnego postępowania nadzorczego - wad orzeczeń administracyjnych decydujących o ich nieważności (bezprawności). Przy czym – co warto podkreślić – decyzja organu nadzorczego wywarła skutek ex tunc, a więc skutki prawne nią wywołane odnoszą się do stanu zaistniałego przed dniem 1 września 2004 r., tj. do momentu wydania kwestionowanych orzeczeń (orzeczenia te są bezprawne z chwilą ich wydania i w części, w której stwierdzono ich nieważność, z tą chwilą przestają istnieć w obrocie prawnym). Zatem o bezprawności działania organu administracji publicznej i o wynikającej stąd ewentualnej szkodzie można mówić jedynie w odniesieniu do orzeczeń administracyjnych z dnia [...] stycznia 1954 r. i [...] maja 1955 r. Bezprawność w tym wypadku, polega bowiem - według art. 160 KPA - na "wydaniu decyzji z naruszeniem art. 156 § 1", a nie "stwierdzeniu nieważności (stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa) takich decyzji". Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej za błędne należy uznać stanowisko zajęte przez Ministra Budownictwa, iż zdarzeniem o jakim mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., mającym miejsce po dniu 1 września 2004 r. było wydanie przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] kwietnia 2005 r. ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego i orzeczenia o sprostowaniu, w części dotyczącej działki nr [...] oraz stwierdzenie, że w pozostałej części orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie "zdarzeniem", o którym mowa w art. 5 ustawy zmieniającej jest bowiem wydanie rażąco naruszających prawo (bezprawnych) orzeczeń. Takie stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 989/06 i z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1238/06. Wobec powyższego Sąd uznał, że umorzenie przez Ministra Budownictwa jako bezprzedmiotowego postępowania odszkodowawczego odbyło się z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 KPA w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).