V SA/Wa 2626/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko- Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Asesor Sądowy WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z 18 sierpnia 2007 r. wniesionej przez A. Z. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2007 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 1 marca 2007 r. A. Z. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W niniejszym wniosku zostały przytoczone argumenty natury finansowej oraz zdrowotnej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż w związku ze złożonym przez A. Z. wnioskiem o umorzenie należności, Zakład przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie oraz że w wyniku tego postępowania ustalono, iż takie przesłanki nie zachodzą. Dalej organ przytoczył treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności, chociażby z uwagi na fakt, iż zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, które jest skuteczne i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. Zakład stwierdził, że z dokonanych ustaleń wynika, iż istnieje realna możliwość spłaty zobowiązań, gdyż wnioskodawczyni posiada stały dochód a także określony majątek, które nie powodują, iż zainteresowana zostaje wraz z rodziną pozbawiona możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie organu I instancji istnieją pozytywne rokowania, co do spłaty należności, choćby w formie układu ratalnego. Pismem z dnia 2 maja 2007 r. A.Z. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu organu) utrzymał mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Prezes ZUS uznał, iż prowadząc działalność gospodarczą wnioskodawczyni musiała mieć świadomość terminowego obowiązku opłacania składek na przedmiotowe ubezpieczenia. Uznał również że sytuacja wnioskodawczyni, tak majątkowa jak i osobista nie daje obecnie podstaw do zastosowania przepisu art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ II instancji podkreślił, że ustawodawca tworząc przepisy w zakresie dochodzenia należności wziął również takie sytuacje, jak trudności finansowe płatnika pod uwagę, wprowadzając dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu składek, z dalszą możliwością jego przedłużenia, w szczególności w przypadku prowadzenia egzekucji. Następnie Prezes ZUS podkreślił, że w przedmiotowej sprawie, po spełnieniu warunków wstępnych, istnieje również możliwość zawarcia z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych układu ratalnego, pozwalającego na spłatę w tej formie należności składkowych w części finansowanej przez płatnika i rozplanowanie związanych z tym wydatków. Organ stwierdził, że realizacja układu ratalnego dawałaby możliwość wykonywania ciążącego na zainteresowanej ustawowego obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na dogodniejszych warunkach niż ewentualne, egzekucyjne dochodzenie należności. Dalej zostało podkreślone, że wielu płatników pomimo własnej, trudnej sytuacji ekonomicznej, wywiązuje się z nałożonego na nich przez ustawodawcę obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ zauważył że umorzenie należności składkowych ma charakter stricte wyjątkowy i świetle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, anulowanie zadłużenia byłoby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem wnioskodawczyni wobec innych płatników, którzy często borykają się z jeszcze większymi trudnościami, spłacając jednak zadłużenie. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych takie postępowanie naruszyłoby zasadę równości wobec prawa. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, do czego upoważnia art. 28 ust. 3 a ustawy systemowej i dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc tylko składek na koncie osobistym wnioskodawczyni. Wskazał również, że sytuacje, w których możliwe jest umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określone zostały w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3 b Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ podkreślił, że zgodnie z § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, co nie zostało przez zainteresowaną dostatecznie udowodnione. Następnie organ II instancji stwierdził, że sytuacja materialna wnioskodawczyni, fakt prowadzenia egzekucji oraz odległy termin przedawnienia dochodzonych należności, dają Zakładowi szansę na realizację wierzytelności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, których umorzenie, do którego uprawniony jest jedynie ZUS, ma charakter ekstraordynaryjny, bowiem opłacenie należności z tytułu składek na powyższe ubezpieczenia stanowi ustawowy obowiązek zainteresowanej, a nie uprawnienie. Prezes ZUS ponadto podkreślił, że składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek, tj. finansowane przez samych pracowników, które na dzień [...] r. wynosiły w kwocie należności głównych [...] zł (ubezpieczenia społeczne) i [...] zł (ubezpieczenie zdrowotne) nie podlegają na podstawie art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych umorzeniu i Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie posiada w powyższym zakresie żadnej możliwości decyzyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2007 r. A. Z. wniosła o uchylenie decyzji z [...] lipca 2007 r. Skarżąca podkreśliła m.in., że argument organu, że anulowanie zadłużenia byłoby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem i naruszałoby zasadę równości jest jej zdaniem nie przekonywujący. Skarżąca stwierdziła, że bez bliższego określenia, jakie to konkretne warunki wstępne dłużnik miałby spełnić, aby móc zawrzeć układ ratalny, decyzja nie nadaje się do kontroli instancyjnej z uwagi na jej nieokreśloność. Wnioskodawczyni podkreśliła, że ZUS nie określił także, ani przykładowo, ani inaczej, które to skutki jego zdaniem byłyby zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny oraz że nie wiadomo co zobowiązany miałby udowodnić. W ocenie skarżącej wydając kolejną decyzję odmowną ZUS powinien konkretnie, szczegółowo, a nie jedynie pobieżnie, ogólnikowo, jak to uczynił, wskazując przesłanki swojego rozstrzygnięcia, bez czego jest ono niezrozumiałe, nacechowane dowolnością, budzi uzasadnioną nieufność do prawidłowości działania organu i słuszności jego decyzji, które z zaistniałym ich uzasadnieniem, bez wnikliwego zbadania, ustalenia i rozważenia rzeczywistych możliwości płatniczych dłużnika, są przedwczesne i niesłuszne. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Skarżąca pismem procesowym z 4 grudnia 2007 r. wniosła o uwzględnienie skargi ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu zbadania i oceny rzeczywistej treści zaistniałych w [...] r. i później stosunków faktycznych i prawnych, będących źródłem przedmiotowej wierzytelności i przysługującej od [...] we właściwym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępnie Sąd pragnie wskazać, że wniosek strony skarżącej o zawieszenie postępowania został oddalony albowiem strona nie wykazała, że toczy się żadne postępowanie, od wyniku którego zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wskazać należy, że skarżąca może w toku postępowania przed organem II instancji zakwestionować istnienie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wówczas organ będzie zobowiązany do wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, na które stronie służyć będzie odwołanie do sądu powszechnego. Jeżeli w toku postępowania wszczętego na wniosek strony zostanie ustalone, że rzeczywiście zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie istnieje, wówczas postępowanie w przedmiocie umorzenia będzie bezprzedmiotowe. Przechodząc do zarzutów skargi należy wskazać, że jak wynika akt sprawy, skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie jej zobowiązań wobec ZUS. Wobec treści wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wskazać należy, że w dość obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zwrócił uwagę na możliwość zawarcia układu ratalnego oraz na stan finansów publicznych, jednak zabrakło w nim kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącej, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków w istocie oderwanych od tych okoliczności, bądź niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy sytuacji skarżącej, w kontekście przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno sytuacji materialnej, jaki i zdrowotnej skarżącej, która w ocenie Sądu, nie dość rzetelnie i wnikliwie została przeanalizowana przez organ orzekający. W tym miejscu należy podkreślić, iż na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma więc on obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, iż organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, iż Prezes Zakładu nie dokonał analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym płatniczki. Organ nie odniósł dochodów osiąganych przez skarżącą do jej indywidualnej sytuacji życiowej i zdrowotnej. W tym właśnie zakresie organ nie dokonał należytej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i nie umotywował podjętej decyzji. Nie można bowiem uznać, że ogólnikowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), którego istotą jest dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przede wszystkim nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji materialnej skarżącej pomijając całkowicie kwestię bieżących kosztów utrzymania gospodarstwa domowego i innych wydatków związanych z realizacją pozostałych zobowiązań. Organ orzekający nie rozważył również w sposób należyty sytuacji zdrowotnej wnioskodawczyni. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącej podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Mając na względzie powyższe uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż stwierdzenie organu, że fakt posiadania przez zainteresowaną majątku nieruchomego oraz prowadzona formalnie egzekucja administracyjna stanowi o niespełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności jest niewystarczające do wykazania, że wobec płatniczki nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W szczególności podkreślić należy, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał jaka kwota została wyegzekwowana w prowadzonym postępowaniu, jaki środek egzekucyjny został zastosowany oraz czy uzyskana z prowadzonej egzekucji kwota została zaliczona na poczet zadłużenia czy też na koszty egzekucyjne. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien więc uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.