II OSK 976/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 817/06 w sprawie ze skarg Wojewody Śląskiego i H. T. na uchwałę Rady Gminy Poczesna z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Gminy Poczesna na rzecz H. T. kwotę 540 (słownie: pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi Wojewody Śląskiego i H. T. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy Poczesna z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poczesna. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Śląski podniósł, iż przyjęty plan nie jest zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Poczesna, uchwalonego uchwałą Nr 63/IX/03 Rady Gminy Poczesna z dnia 27 listopada 2003 r. w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R/1MN (§ 114 uchwały) i 2R/UHG (§ 115 uchwały). Natomiast H. T. w skardze do sądu administracyjnego zwróciła się o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w całości, zarzucając popełnienie rażących błędów proceduralnych oraz merytoryczne braki planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargi za niezasadne, podnosząc, iż na podstawie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nieważność uchwały powodują jedynie uchybienia polegające na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Uchybień, o których mowa, Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie dopatrzył się. Odnosząc się do skargi H. T., Sąd pierwszej instancji zauważył, iż zarzuty w niej zawarte dotyczą sporu co do przebiegu granicy strefy izolacyjnej dla wysypiska śmieci. W sprawie jest bezsporne, że promień wyznaczający ten obszar wynosi 500 m. Zasadności przyjęcia tego parametru skarżąca nie kwestionuje, natomiast neguje ona zgodność rysunku planu z ustaleniami tekstowymi. Zgodnie z § 55 zaskarżonej uchwały teren oznaczony symbolem NU przeznaczony jest w podstawowym zakresie pod składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Sobuczynie (zakład zagospodarowania odpadów wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz oczyszczalnia ścieków). Natomiast w § 56 uchwały przewiduje się, iż teren w promieniu 500 m od składowiska odpadów, określony na rysunku planu symbolem 1Zl stanowi obszar specjalnego zagospodarowania – zieleń izolacyjno-ochronną o zwartym pokroju wskazany do objęcia prawną formą ochronną poprzez ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania. Wielkość tego obszaru nie jest zdeterminowana ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Poczesna. W odniesieniu do zarzutu skarżącej, że uchwalenie planu miejscowego nastąpiło z zaniechaniem sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, Sąd wskazał, iż w procedurze planistycznej nie jest przewidziane postępowania dotyczące sporządzenia przedmiotowego raportu. Natomiast odnośnie zarzutu, iż plan został przyjęty bez ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), obszary ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ustanawiane są uchwałą sejmiku województwa (w dacie prowadzenia postępowania planistycznego właściwym organem był wojewoda), jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej lub z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowanych dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie przeprowadzone w toku procedury planistycznej postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie wykazało konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Sąd wskazał również, że wysypisko śmieci powstało na podstawie decyzji z dnia 14 czerwca 1984 r., znak: NI-U5/5610/1958/84 zatwierdzającej plan realizacyjny wraz z 500-metrową strefą ochronną. Ustalenie w planie, powtarzające powyższy parametr jest zatem, w ocenie Sądu, dopuszczalne. Od powyższego wyroku H. T. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Jako podstawę skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wskazano: 1) dopuszczenie do przedwczesności orzekania, wbrew zasadzie określonej w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a stanowiącej, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim został uchwalony. W niniejszej sprawie doszło do "rozminięcia się" tekstu planu – uchwała z innymi przepisami została przyjęta przez Radę Gminy, a inna została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Nr 71, poz. 2006). Dokonana zmiana tekstu w uchwale po dacie jej podjęcia, nie prowadzi do stanowienia prawa. Już z tej tylko przyczyny, zdaniem Skarżącej, zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji podlega uchyleniu, z jednoczesnym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Poczesna; 2) obrazę przepisów postępowania poprzez "zbudowanie" uzasadnienia zaskarżonego wyroku metodą "zestawienia półprawd i myśli niedokończonych". W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego przez obrazę następujących przepisów: 1) art. 17 pkt 7 lit. c/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 45 pkt 4 Prawa ochrony środowiska, poprzez uznanie, że przeprowadzenie uzgodnienia prognozy planu z powiatowym inspektorem sanitarnym czyni zadość wymogom określonym we wskazanych przepisach, mimo, że do dnia 19 sierpnia 2007 r. organem właściwym do wydania opinii w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych był wojewódzki, a nie powiatowy, inspektor sanitarny; 2) art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że sformułowanie jedynie postulatu co do objęcia niektórych terenów wokół składowiska śmieci obszarem ograniczonego użytkowania czyni zadość ustaleniom obowiązującego Studium; 3) art. 73 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska poprzez uznanie, że dopuszczalne jest antycypowanie czynności organu, niepodlegającego gminie – czyli sejmiku województwa – i orzekanie o ograniczeniach w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, mimo że wskazany przepis stanowi, iż ograniczenia wolno zamieszczać w planie miejscowym po uprzednim utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania; 4) art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) poprzez uznanie, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1984 r., znak: [...] pozostaje w obiegu prawnym, co jest wadliwe w świetle okoliczności, iż użytkownik składowiska śmieci nigdy nie wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. Uzdrowienie sytuacji prawnej wysypiska mogło nastąpić jedynie do dnia 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 33 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Pismem z dnia 9 czerwca 2008 r. Gmina Poczesna złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż większość z nich nie może odnieść zamierzonego skutku. W szczególności zamierzonego skutku nie mogą odnieść te zarzuty skargi kasacyjnej, które ograniczają się do określonych twierdzeń bez wskazania konkretnych przepisów prawa, które zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji bądź wskazują je ogólnie, jak np. zarzut "obrazy przepisów postępowania przez zbudowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku metodą półprawd i myśli niedokończonych" (s. 2 i 4). Tym bardziej zamierzonego skutku nie mogą osiągnąć zarzuty formułowane "nie wprost", a "tylko ogródkami" (s. 7), w sytuacji gdy w myśl art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu konkretnych przepisów prawa. Również zamierzonego skutku nie może odnieść próba zwalczania ustaleń faktycznych poprzez formułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Usprawiedliwione podstawy ma natomiast zarzut dotyczący braku zgodności wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów przedmiotowego planu w wersji przedłożonej do uchwalenia na stosownej sesji Rady Gminy Poczesna z wersją opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Nie można przejść do porządku nad tym, iż w tej mierze mamy niewątpliwie do czynienia z rozbieżnościami, co pełnomocnik Rady Gminy expressis verbis potwierdziła na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (różna numeracja kolejnych ustaleń planu, brak jednego z ustaleń w wersji opublikowanej w Dzienniku Urzędowym). Ta okoliczność ma, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Rady Gminy, istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Sąd pierwszej instancji winien poddać ocenie czy, a jeżeli tak to w jakim zakresie, rozbieżności te rzutują na możliwość pozostawienia w obrocie prawnym przedmiotowego planu lub jego części. Z materiałów sprawy nie wynika aby Sąd ten kwestie te rozważał i dlatego należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 7 tej ustawy.