VII SA/Wa 1977/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (Spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 1977/07 UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. M. i J. M., zmienił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r., udzielającą J. M. i J. M. pozwolenia na rozbudowę budynku chlewni oraz budowę budynku magazynowego i dwóch zbiorników bezodpływowych na ścieki na działkach o nr ewid. [...] i [...] w K. - w zakresie projektu budowlanego i technologii chowu trzody chlewnej w ilości do 239 DJP, z zachowaniem określonych warunków. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej zawartych w sentencji warunków opisanych w punktach 2 i 3, wynikających z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] oraz z Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego uzupełnienia. W uzasadnieniu decyzji organ ocenił, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo w części dotyczącej zawartych w sentencji warunków opisanych w punktach 2 i 3. Wyjaśnił, iż wzór decyzji o pozwoleniu na budowę wprowadzony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2004 r. Nr 242, poz. 2421), obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, dopuszcza możliwość zapisania w decyzji zachowania jedynie warunków wynikających z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda [...] wskazał, że przepisy te odnoszą się do możliwości określenia przez organ wydający pozwolenie na budowę szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót, czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, terminów rozbiórki, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, zamieszczenia informacji o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, określenia obowiązków inwestora i kierownika budowy, nie odnoszą się natomiast do warunków wynikających z Prawa ochrony środowiska. W ocenie organu nadzorczego, zawarte w sentencji badanej decyzji zapisy punktów 2 i 3, dotyczących zachowania przez inwestora warunków wynikających z dokonanych przez organ pierwszej instancji uzgodnień w zakresie Prawa ochrony środowiska, nie znajdują uzasadnienia prawnego. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie A. W. Zdaniem odwołującego się, rozstrzygnięcie Wojewody [...] nie jest prawidłowe, gdyż na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, organ administracji może - dla przedsięwzięć, dla których wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko - nałożyć na wnioskodawcę w drodze decyzji obowiązki dotyczące zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, bądź też przeprowadzenia analizy porealizacyjnej. Jednocześnie w odwołaniu zarzucono nieprawidłowe przywołanie przez Starostę [...] podstawy prawnej decyzji, tj. art. 36a ustawy Prawo budowlane, zamiast odpowiednich przepisów k.p.a. Zauważono, iż art. 36a Prawa budowlanego dotyczy problematyki uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przed dokonaniem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, dlatego nie dawał on podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. Zdaniem strony wnoszącej odwołanie, Wojewoda [...] powinien stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji w całości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. W., umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu, odwołujący się nie może być uznany za stronę postępowania w związku z usytuowaniem należących do niego działek, oddalonych od nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja odpowiednio o ok. 675 m., 700 m. i 1400 m. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, a także naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż hodowla trzody chlewnej nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego, w szczególności w związku z treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo, a stosownie do treści art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1269) i tylko w tym zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Podstawę rozstrzygnięcia decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce, gdy strona cofnie odwołanie lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż skarżący A. W. nie posiada przymiotu strony, co w jego opinii skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu organu II instancji, że skarżący A. W. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego, wobec złożenia odwołania przez adresata decyzji wydanych w trybie zwykłym jak i trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym). A zatem nie można odmówić skarżącemu przymiotu strony w tym postępowaniu skoro we wcześniejszych decyzjach organy już ustaliły krąg osób będących stronami w postępowaniu i zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Zadaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było rozpatrzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Założenia przyjęte przez organ odwoławczy w treści uzasadnienia, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może być jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu tj. powołał się w tym miejscu na brzmienie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). nie znajdują potwierdzenia w przyjętej linii orzeczniczej, przepis art. 28 ust. 2 stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007r., II OSK 462/06 niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2007r., II OSK 339/06 niepublik., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2006r. o sygn. akt VII SA/Wa 1626/05 LEX nr 227773). Sąd zwraca uwagę również, na dalsze ustalenia organu II instancji poczynione w treści uzasadnienia dotyczące odległości od granic nieruchomości, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja do granicy nieruchomości skarżącego to ok. 675 m -1400 m, budzą wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie, gdyż z raportu o oddziaływaniu na środowisko, dołączonego do akt sprawy wynika, iż "celem opracowania (raportu) jest wytypowanie potencjalnych obszarów dopuszczenia zastosowania gnojowicy jako naturalnego nawozu na gruntach ornych w zlewni rzeki B." (str. 32 raportu). A zatem organ przyjął rozwiązanie, które nie gwarantuje skarżącemu, jako stronie tego postępowania, zachowania ustalonych odległości, gdyż składowanie gnojowicy może nastąpić hipotetycznie w nieznacznej odległości od zabudowań skarżącego, jeżeli zostanie spełniony warunek składowania na gruncie ornym. Trudno wyobrazić sobie, prowadzenie działalności gospodarczej w postaci gospodarstwa agroturystycznego przez skarżącego w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji i miejsca składowania gnojowicy. Jest to specyficzna działalność gospodarcza zwrócona szczególnie ku walorom przyrodniczym otoczenia, nieskażonego środowiska naturalnego i czystego powietrza. Skarżący A. W. ma prawo do ochrony przed uciążliwościami jakie niesie za sobą taka inwestycja, która może, jak czytamy raporcie o oddziaływaniu na środowisko, przynieść ze sobą również uciążliwość zapachową, dotyczącą mieszkańców wsi K., ta uciążliwość będzie odczuwana tym bardziej że "dużą część powierzchni pokrywają kompleksy leśne (...), a zwarty drzewostan będzie utrudniać cyrkulację atmosfery i przemieszczanie się mas powietrza (...) obecność zapachów w powietrzu może wpływać na samopoczucie mieszkańców i skutkować obniżeniem ogólnego komfortu" Sąd podkreśla, że praktycznie każda inwestycja o takiej skali stwarza zagrożenie dla środowiska naturalnego, jednak w całym procesie przygotowania tego rodzaju przedsięwzięcia chodzi o zminimalizowanie zagrożenia jakie niesie dla otoczenia i przyjęcie rozwiązań technologicznych najkorzystniejszych z ekologicznego punktu widzenia. W świetle przytoczonych faktów przyjąć należy, iż skarżący A. W. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem będzie ograniczenie uciążliwości wywołanych sporną inwestycją. Wydanie decyzji w postępowaniu prowadzonym bez udziału osób, których interesy muszą być w tej decyzji rozważone stanowi istotną wadę tego postępowania. Ze względu na wyżej wskazane naruszenie przepisów postępowania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2 wyroku.