II OSK 604/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Ke 308/05 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Ke 308/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli , uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Pismem z dnia [...] R. D. zgłosił w Urzędzie Gminy S. rozpoczęcie remontu wiaty magazynowej znajdującej się na działce nr [...] w Z. nr [...] , który miał polegać na wymianie poszycia z drewna i papy na blachę ocynkowaną. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy S. na podstawie art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego z 1994 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 7 dni braków w/w zgłoszenia polegających na niewskazaniu terminu wykonywania robót , braku dokumentacji technicznej obiektu oraz dokumentacji określającej rodzaj , zakres i sposób wykonywania robót a także braku dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - z zastrzeżeniem wniesienia sprzeciwu w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia . W piśmie z dnia [...] inwestor podał, iż remont wiaty rozpocznie w [...] r. zaś zakończy go w [...] r. Do pisma tego dołączył kserokopię aktu notarialnego. Złożył także opracowany przez uprawnioną osobę projekt techniczny remontu wiaty magazynowej opatrzony datą [...]r. oraz inwentaryzację budowlaną tej wiaty z [...] r. Na każdym z tych dokumentów znajduje się pieczęć Urzędu Gminy S. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał budowę hali magazynowej na działce nr [...] w Z. i zobowiązał R. D. do złożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] ustalono, że na działce inwestora znajduje się hala magazynowa wybudowana bez pozwolenia na budowę. Ze zgłoszenia wynikało, iż wiata magazynowa miała być wyremontowana poprzez wymianę poszycia z drewna i papy na blachę ocynkowaną, tymczasem wiata ta została rozebrana, wykonano nową podmurówkę, a następnie w tym samym miejscu i o tych samych wymiarach wykonano halę magazynową. Wobec tego doszło do odbudowy obiektu budowlanego, co w świetle art. 3 pkt.6 Prawa budowlanego jest równoznaczne z budową hali magazynowej, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej i zdaniem organu nadzoru nie można uznać, że inwestor dokonał odbudowy obiektu w oparciu o dokonane zgłoszenie, bowiem dotyczyło ono remontu obiektu. Ponieważ mogą zachodzić przesłanki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego do zalegalizowania obiektu nałożono powyższe obowiązki. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakazał R. D. rozbiórkę hali magazynowej wobec nie spełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...]. W odwołaniu od tej decyzji R. D. zarzucił, że wykonał remont hali na podstawie dokonanego zgłoszenia a organ nadzoru nie zapoznał się z dokumentacją dotyczącą remontu hali. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję .W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, że w zgłoszeniu nie przewidywano demontażu elementów konstrukcyjnych i ponownej budowy wiaty. Jakkolwiek w projekcie technicznym remontu wiaty znajduje się zapis, że w celu dokładnego wykonania robót malarskich można zdemontować konstrukcję lub jej elementy lecz inwestor nie uzupełnił swojego zgłoszenia o inne roboty. Ponadto sąsiad zeznał, ze wiata została wybudowana od podstaw i poprzednio nie posiadała fundamentów, co znajduje potwierdzenie w inwentaryzacji budowlanej wiaty z [...]r. gdzie pisze się o stopach fundamentowych, natomiast z materiału sprawy wynika, że obecnie wykonano stopy fundamentowe, na których zamocowano konstrukcję wiaty. Oznacza to że wykonano budowę nie posiadając pozwolenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, R. D. zarzucił, iż działał w oparciu o dokonane zgłoszenie i złożoną na żądanie organu dokumentację budowlaną, w której dopuszczono możliwość zdemontowania konstrukcji obiektu lub jego elementów. Podniósł, iż organ nie wniósł żadnych zastrzeżeń do tej dokumentacji i dlatego w [...] r. przystąpił do realizacji robót, w trakcie których zdemontował stalową konstrukcję obiektu celem jej zabezpieczenia oraz uzupełnił uszkodzone elementy betonowych fundamentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił wniesioną skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) i wyjaśnił , że problem prawny w tej sprawie sprowadzał się do tego, że skarżący zgłosił właściwemu organowi zamiar przeprowadzenia remontu wiaty magazynowej polegającego na wymianie poszycia z drewna i papy na blachę ocynkowaną, następnie na żądanie organu uzupełnił zgłoszenie i złożył wymagane dokumenty w tym projekt techniczny remontu wiaty oraz inwentaryzację budowlaną tego obiektu, a następnie nie natrafiając na sprzeciw organu, w oparciu o złożona dokumentację rozebrał starą wiatę i wykonał obiekt nazywany halą magazynową z materiałów podanych w zgłoszeniu, o tych samych rozmiarach i w tym samym miejscu. Analizując akta administracyjne sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyjaśnił , że prace remontowe, zgodnie z projektem technicznym remontu wiaty przedstawionym przez inwestora, miały obejmować wymianę ściany osłonowej drewnianej na ścianę z blachy ocynkowanej, wymianę dachu z papy na pokrycie z blachy ocynkowanej, oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne konstrukcji stalowej obiektu, a dla dokładniejszego wykonania robót antykorozyjnych przewidziano demontaż konstrukcji stalowej obiektu lub jej części, zaplanowano także wymianę stolarki drzwiowej na nową oraz wykonanie dodatkowych drzwi. Prace te wykonano po złożeniu żądanej dokumentacji na skutek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia , natomiast organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Powyższe okoliczności sprawy pozwoliły Sądowi pierwszej instancji uznać , że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu w ustawowym terminie, wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej. Jeśli nawet wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę z tego powodu, że faktycznie doszło do odbudowy obiektu budowlanego od podstaw, to przecież inwestorowi nie można zarzucić, że działał samowolnie. Uznano , że inwestor wykonał wszystkie zalecenia organu składając żądaną dokumentację budowlaną i zgodnie z nią wykonał przedmiotowy obiekt nie odbiegający zasadniczo od robót objętych zgłoszeniem nie natrafiając przy tym na sprzeciw organu architektoniczno - budowlanego. Okoliczności tej sprawy zdaniem Sądu wskazują, że celem działania inwestora nie było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, skoro wykonał wszystkie obowiązki nałożone przez organ. Z przedłożonej dokumentacji budowlanej dokładnie wynikało, jakie roboty budowlane są przewidziane w ramach dokonanego zgłoszenia i rzeczą organu było ich przeanalizowanie, w wypadku zaś ustalenia, że są to roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego konieczne było wniesienie sprzeciwu. Organ architektoniczno-budowlany nie wniósł jednak sprzeciwu, a tym samym zaakceptował zakres robót budowlanych objętych dokumentacją budowlaną stanowiącą przecież integralną część zgłoszenia. W tych warunkach zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można przyjąć, że inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego. Uznano , że przedmiotowa dokumentacja w ogóle nie była przeanalizowana przez organ, przez co doszło do wzniesienia hali magazynowej na podstawie zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę. Ta wadliwość działania organu nie może jednak wpływać negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Stąd też w zaskarżonym wyroku uznano , iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono : 1) naruszeniu przepisów postępowania tj. art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) , art. 141 § 4 i art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na błędnym ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach , iż organ administracyjny nieprawidłowo zastosował przepisy obowiązującego prawa, tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.); jak i przyjęciu przez Sąd, iż zakres wykonanych robót budowlanych objęty był zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 ustawy - Prawo budowlane, gdy w rzeczywistości doszło do wykonania robót budowlanych nie objętych treścią zgłoszenia wymagających dla swej legalności pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń mających istotny wpływ na wydanie orzeczenia, bowiem w oparciu o takie ustalenia Sąd przyjął, iż roboty budowlane zostały wykonane w ramach zgłoszenia i w związku z tym nie można przyjąć, iż inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej co z kolei spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. 2) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zakres zamierzenia inwestycyjnego nie wynika z treści zgłoszenia lecz z załączonych projektów technicznych, gdy tymczasem to w zgłoszeniu inwestor określa zakres robót, które zamierza wykonać. Błędna wykładnia treści wyżej wymienionych przepisów ustawy - Prawo budowlane spowodowała niewłaściwe ich zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, W motywach skargi kasacyjnej wskazano , iż zgłoszenie dokonane przez inwestora obejmowało wymianę poszycia z desek i papy na blachę ocynkowana , zaś w rzeczywistości wykonano ławy fundamentowe , demontaż konstrukcji stalowej jak i montaż konstrukcji stalowej z jednoczesną wymiana przedmiotowego poszycia. Projekt techniczny remontu wiaty zawierał zapis, że ewentualnie w celu dokładnego wykonania robót malarskich można zdemontować konstrukcję lub jej elementy, lecz inwestor nie uzupełnił swojego zgłoszenia o prace polegające na demontażu konstrukcji. Ponadto demontaż i ponowny montaż nie miał związku z wymianą poszycia, lecz był wskazany jako jeden ze sposobów konserwacji elementów stalowych. Z inwentaryzacji budowlanej z [...] r. wynika również, że wiata poprzednio posiadała jedynie stopy fundamentowe pod słupy a obecnie wykonane zostały ławy fundamentowe. Te ustalenia istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy - zostały pominięte w ustaleniach i uzasadnieniu Sądu, co stanowi naruszenie art.141 § 4 i art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ administracyjny w przedmiotowej sprawie nie wniósł sprzeciwu i tym samym udzielił zgody na realizację robót określonych w zgłoszeniu a nie jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w załączonym projekcie technicznym. W niniejszym postępowaniu sądowym zdaniem organu błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął, że organ administracyjny niewłaściwie zastosował przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane; błędnie ocenił, iż organy administracji publicznej dokonały niewłaściwej wykładni prawa tj. art. 30 i art. 48 ustawy - Prawo budowlane - poprzez to Sąd naruszył przepisy art.1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu orzeczenia nie przedstawił należycie stanu faktycznego, gdyż pominął fakt wykonania przez inwestora fundamentów i poprzez to naruszył art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym. R. D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania . Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń stąd też ograniczono rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej . Natomiast w skardze kasacyjnej zamieszczono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania . Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego odniesiono w szczególności do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r.,poz. 2016 ze zm. ) to w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania . Pełnomocnik skarżącego w petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu w zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego powołał się na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Zauważyć w tym miejscu należy , iż przepis art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , nie został wskazany precyzyjnie , albowiem nie określono którego punktu tej normy prawa procesowego dotyczy zarzut skargi kasacyjnej albowiem § 1 tej normy zawiera w swej treści trzy punkty zaś pkt 1 posiada jeszcze w swej jednostce redakcyjnej trzy podpunkty natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu zaskarżenia ,co uniemożliwia ustosunkowanie się do tak powołanego zarzutu . Natomiast przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 , poz. 1269 ) statuujący zasadę , iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem . Przepis ten wyznacza zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej a w szczególności jego granice. Niewątpliwie kontrola taka w granicach rozpoznawanej sprawy została przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o akta sprawy administracyjnej przedstawione przez organy orzekające w sprawie i tym samym nie można uznać by norma ta została naruszona. Nie można też uznać by w tej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 120 ze zm. ) , który to przepis określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania . Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia , dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter , sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia , że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i , że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa . Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji . Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie . Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu . Podkreślić należy , iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw . Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy , w których są wątpliwości , w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania . Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa . To z treści uzasadnienia powinno wynikać , że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze , konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy . Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa . Przy uwzględnieniu powyższych rozważań , uznać należy , że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 ustawy procesowej powołany w skardze kasacyjnej nie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach albowiem kwestionowane skargą kasacyjną uzasadnienie odpowiada prawu przy uwzględnieniu okoliczności przedmiotowej sprawy . Uzasadnienie to wskazuje na przesłanki uwzględnienia skargi , wyjaśniając w sposób precyzyjny motywy , którymi kierował się Sąd pierwszej instancji przyjmując naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie można tym samym zakwestionować prawidłowości ustalonego stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji . Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie niespornym jest , iż inwestor zrealizował halę magazynową o wymiarach i w tym samym miejscu co poprzednia wiata magazynowa o konstrukcji stalowej szkieletowej przytwierdzonej śrubami do fundamentów . Prace te wykonano po dokonaniu zgłoszenia organowi architektoniczno – budowlanemu , uzupełnionego następnie na żądanie organu o niezbędne dokumenty a w konsekwencji przy braku sprzeciwu właściwego organu . Wykonane prace wskazane w zgłoszeniu następnie uzupełnionym o inwentaryzację budowlaną obejmowały wymianę ściany osłonowej drewnianej na ścianę z blachy ocynkowanej , wymianę dachu z papy na pokrycie z blachy ocynkowanej , oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne konstrukcji stalowej obiektu , przewidziano również dla dokładniejszego wykonania robót antykorozyjnych demontaż konstrukcji stalowej obiektu lub jej części , a także zaplanowano wymianę stolarki drewnianej na nową oraz wykonanie nowych drzwi . Ustalenia powyższe prawidłowo doprowadziły Sąd pierwszej instancji do konstatacji ,iż zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu w ustawowym terminie wyłącza co do zasady ustalenie , że roboty te wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej . Wyjaśnić zatem należy przechodząc do rozpatrzenia zarzutów naruszenia prawa materialnego , że przepisy art. 29 i 30 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 , poz. 2016 ze zm. ) są ze sobą ściśle powiązane , gdyż pierwszy z nich zawiera podstawowy katalog wyłączeń , w których nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub roboty budowlane , natomiast art. 30 określa przypadki , w których określona budowa lub roboty budowlane zdefiniowane w art. 3 pkt. 6 i 7 wymagają od inwestora dokonania zgłoszenia właściwemu organowi . Podstawową formą realizacji władztwa państwowego w Prawie budowlanym jest decyzja administracyjna w tym decyzja o pozwoleniu na budowę ( art. 28 ust. 1 ) . Zgłoszenie jest alternatywną formą załatwienia sprawy , które może być wszczęte na żądanie strony . W przypadku zgłoszenia załatwienie sprawy następuje na skutek przyjęcia zgłoszenia co objawia się tym , że w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu lub nie nałoży w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów . W istocie pozwolenie realizuje się poprzez brak aktywności organu ( milcząca zgoda ). Jak wynika z utrwalonego poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie , że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , chyba , że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę ( porównaj - wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 108/2004 opublikowany ONSAiWSA 2004/1/26 ). Wprawdzie wyrok ten odnosi się do stanu prawnego przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718) lecz zachowuje on swoją aktualność i na gruncie aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w/w nowelizacją omawianej ustawy . Jeżeli jednak wykonane w ramach zgłoszenia prace wymagałyby pozwolenia na budowę z tego powodu , że jak wskazano w skardze kasacyjnej faktycznie w tej sprawie doszło do odbudowy spornego obiektu od podstaw to przecież w opisanych okolicznościach inwestorowi nie można zarzucić , że działał samowolnie. Jeżeli nawet potraktować zgłoszenie inwestora w opisanej sytuacji jako hipotetyczne naruszenie prawa to nie może to niweczyć skutku prawnego wynikającego z braku sprzeciwu organu . Wszak docelowo brak sprzeciwu przy zgłoszeniu pełni tę samą rolę jak decyzja o pozwoleniu na budowę - pozwala na rozpoczęcie stosownych robót budowlanych . To w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. , poz. 2016 ze zm. ) nałożony został obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę . Jednakże przepis ten może być zastosowany dopiero wówczas , gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej ,o których mowa w ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę . Natomiast w ust. 2 tej normy prawa nakazano wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych w szczególności gdy budowa o której mowa w ust. 1 nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego , warunków techniczno- budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem . Z kolei w ust. 3 omawianego przepisu przyjęto , iż w postanowieniu , o którym mowa w ust. 2 ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych w przepisie art. 48 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane dokumentów . Niedotrzymanie zaś terminu przedstawienia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego powoduje to, iż strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli a w efekcie stanowi przesłankę wydania przez organ administracji decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego) . Skoro w rozpoznawanej sprawie jak trafnie uznał to Sąd pierwszej instancji nie można mówić o samowoli budowlanej przewidzianej w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane to co do zasady należy wyłączyć również możliwość legalizacji samowoli budowlanej w trybie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego a w konsekwencji nakazanie rozbiórki obiektu w trybie art. 48 ust. 1 i 4 omawianej ustawy Prawo budowlane . Zauważyć bowiem należy , iż w rozpoznawanej sprawie organy orzekające wadliwie zastosowany tryb legalizacji samowoli budowlanej przewidzianej w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane stąd też niewykonanie obowiązków nałożonych niezaskarżalnym postanowieniem w opisanym wyżej trybie nie mogło doprowadzić do nakazania rozbiórki spornego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane . Dlatego też zasadnie uznano w zaskarżonym wyroku , że wydając zaskarżone decyzje podjęto je z naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego . Natomiast w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w szczególności gdy roboty budowlane wykonywane są na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy zastosowanie mogą mieć przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane . Powyższe stanowisko pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przedstawił prawidłową wykładnie art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , a w konsekwencji prawidłowo je zastosował do ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego . Konkludując wskazać należy , iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a tym samym nie zasługiwała na uwzględnienie . Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .