II SA/Wa 1910/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza Policji - oddala skargę - Komendant Rejonowy Policji W. (...) rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 3, § 4 ust. 1 i § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), ustalił A. P. wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień przyjęcia do służby - 28 grudnia 1978 r. - w wysokości 0%. W uzasadnieniu organ podał, iż w wyniku analizy akt osobowych A. P. stwierdzono nieprawidłowości w zaliczeniu okresów pracy służących do naliczenia wysługi lat. Na podstawie dokumentów przedłożonych przez policjanta organ ustalił, że do wysługi uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień 28 grudnia 1978 r., należy zaliczyć następujące okresy: w Policji 1 dzień, w Wojsku Polskim 2 miesiące – łącznie 2 miesiące i 1 dzień. Organ wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Wobec zaliczenia funkcjonariuszowi okresów wysługi obejmujących łącznie 2 miesiące i 1 dzień, organ uznał za zasadne ustalenie na dzień przyjęcia do służby w Policji wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 0%. W odwołaniu z dnia 6 lipca 2007 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji W. [...], zarzucając naruszenie art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ust. 3 kpa poprzez nieuwzględnienie ostatecznej decyzji dotyczącej wysługi stażowej na dzień 1 stycznia 1993 r. Wskazał, że z treści pominiętego dokumentu wynika, iż na dzień 1 stycznia 1993 r. ponownie zaliczono mu wysługę lat uwzględniając okres 2 lat, 10 miesięcy i 23 dni pracy w zakładzie pracy. Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż analiza akt osobowych A. P. wykazała, że pełnił on służbę w Policji od dnia 28 grudnia 1978 r. W aktach tych znajdują się następujące dokumenty: ▪ pismo z Kopalni Węgla Kamiennego [...] z dnia 11 grudnia 1989 r. potwierdzające, iż A. P. w okresie od dnia 1 września 1972 r. do dnia 1 czerwca 1975 r. uczęszczał do Zasadniczej Szkoły Górniczej [...] i odbywał zajęcia praktyczne na powierzchni kopalni zgodnie z przewidzianym programem nauczania, w którym wyjaśniono jednocześnie, że "zgodnie z obowiązującym w resorcie Górnictwa zarządzeniem Nr 18 Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 10 czerwca 1985 r. absolwentom szkół zalicza się okres nauki w ZSG do stażu pracy warunkującego przyznanie uprawnień jubileuszowych i specjalnego wynagrodzenia z Karty Górnika", ▪ zaświadczenie pracy z [...] Kopalni Węgla Kamiennego [...] w T. z dnia 12 października 1995 r., stwierdzające odbycie przez A. P. praktyki w okresach: od 4 maja 1976 r. do 28 maja 1976 r. i od 2 maja 1977 r. do 28 maja 1977 r., ▪ zaświadczenie z Wojskowej Komendy Uzupełnień w M. z dnia 28 listopada 1995 r. potwierdzające, iż A. P. pełnił służbę wojskową w okresie od 27 października 1978 r. do 28 grudnia 1978 r. Komendant [...] Policji podał, iż organ I instancji prawidłowo zaliczył do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, potwierdzony zaświadczeniem WKU w M. okres pełnienia służby wojskowej. Jednocześnie wskazał, iż w zaskarżonej decyzji błędnie wyliczono okres pełnienia przez wymienionego służby wojskowej. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach osobowych policjanta, Komendant [...] Policji, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień 28 grudnia 1978 r. zaliczył okresy składkowe: w Policji – 1 dzień, w Wojsku Polskim 2 miesiące i 2 dni – łącznie 2 miesiące i 3 dni. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 cyt. rozporządzenia, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (...), natomiast nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Zgromadzona w aktach osobowych A. P. dokumentacja nie potwierdziła faktycznego wykonywania przez wymienionego pracy na rzecz Kopalni Węgla Kamiennego [...] oraz kopalni [...] w T. i pobierania wynagrodzenia w zamian za świadczenie pracy. Komendant [...] Policji za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Wskazał, iż w aktach osobowych A. P. znajduje się notatka sporządzona przez starszego specjalistę Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w K., w której wyszczegółowione są okresy wysługi lat według stanu na dzień 1 stycznia 1993 r. w tym m.in. w zakładach pracy – 2 lata, 10 miesięcy i 23 dni oraz figuruje adnotacja "Rp-[...] 12.95". W aktach osobowych brak jest przedmiotowego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 1995 r. dotyczącego zaliczenia wymienionemu wysługi lat. Powyższe świadczy o tym, że dokument taki był wydany. Organ wskazał, że wymieniona notatka jak i sporządzony na jej podstawie rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 kpa i nie ma wobec niej zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną wyżej decyzję Komendanta [...] Policji A. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez nieuwzględnienie ostatecznej decyzji dotyczącej wysługi stażowej na dzień 1 stycznia 1993 r. oraz art. 7, art. 136 kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia istotnych jej elementów i wydanie orzeczenia naruszającego słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Rejonowego Policji W. [...] odpowiadają bowiem prawu. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) oraz przepisy, wydanego na podstawie art. 102 tej ustawy, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.). Zgodnie z § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Zgodnie zaś z ust. 2 wymienionego paragrafu wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest fakt niezaliczenia przez organ do wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, okresu nauki w Zasadniczej Szkole Górniczej [...] oraz praktyk odbywanych w [...] Kopalni Węgla Kamiennego [...] w T. A. P., kwestionując rozstrzygnięcia organu w tym zakresie, powoływał się na ustalenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. zawarte w rozkazie personalnym z dnia [...] grudnia 1995 r., którym na dzień 1 stycznia 1993 r. zaliczono mu do wysługi lat, poza okresami służby w Policji i Wojsku Polskim, także okres pracy w zakładach pracy w wymiarze 2 lat, 10 miesięcy i 23 dni. Wobec powyższego należy przede wszystkim dokonać oceny charakteru prawnego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 1995 r. W tym celu wskazać należy, iż sposób załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy materialnego prawa administracyjnego. Forma decyzji administracyjnej musi w sposób wyraźny lub dorozumiany wynikać z przepisów szczególnych. Podstawy do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej nie może stanowić sam art. 104 kpa, zgodnie z którym sprawę rozstrzyga się w formie decyzji. Wskazuje on bowiem jedynie procesową formę zakończenia postępowania administracyjnego lub jego rozstrzygnięcia. Do takiego procesowego zakończenia sprawy organ powinien mieć natomiast podstawę w przepisie materialnego prawa administracyjnego. Obowiązujące w dacie wydania wymienionego rozkazu personalnego przepisy ustawy o Policji oraz przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr 41 z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów nie przewidywały dla zaliczenia wysługi lat formy decyzji administracyjnej. Dlatego też ustalenia zawarte w tym zakresie w rozkazie personalnym z dnia [...] grudnia 1995 r. również nie miały charakteru decyzyjnego. Dopiero przepis § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, dał organowi możliwość określenia w formie decyzji administracyjnej terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz jego procentową wysokość. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, ustalenie okresu wysługi lat jest przesłanką, od której zależy wysokość należnego uposażenia zasadniczego. Nie jest to więc samodzielna sprawa administracyjna podlegająca załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej, lecz jeden z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości (vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 3655/01, LEX 55359, uchwała NSA z dnia 24 września 2001 r. sygn. akt OPS 8/01, LEX 49300). W świetle powyższego, prawidłowo organ uznał, iż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 1995 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Nie można zatem uznać, iż w sprawie tej wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3, tj. zachodzi sytuacja wydania decyzji w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Oznacza to także, iż organy wydające decyzje w niniejszej sprawie nie były związane ustaleniami zawartymi w notatce sporządzonej przez starszego specjalistę Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w K. i sporządzonym na jej podstawie rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. Odnosząc się natomiast do kwestii niezaliczenia skarżącemu okresu nauki w Zasadniczej Szkole Górniczej [...] oraz praktyk odbywanych w [...] Kopalni Węgla Kamiennego [...] w T., stanowisko organu w tej kwestii należy uznać za prawidłowe. Zasadnie organ przyjął, że do wysługi lat nie zalicza się okresów pracy, za które nie przysługiwało wynagrodzenie. Wynika to z treści § 4 ust. 2 wyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r., który stanowi, że do okresów wysługi lat nie zalicza się okresów pracy, za które nie przysługiwało wynagrodzenie. Mając na uwadze, iż zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, policjant obowiązany jest złożyć dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, w pełni zgodzić należy się z organem, że skarżący nie wskazał dowodów z dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 kpa, potwierdzających wykonywanie przez niego pracy w Kopalni Węgla Kamiennego [...] oraz Kopalni Węgla Kamiennego [...] w T. i pobierania wynagrodzenia za świadczenie tej pracy. Podkreślenia wymaga, iż z przepisów obowiązujących w okresie, gdy skarżący pobierał naukę w szkole zasadniczej i dotyczących nauki zawodu przez pracowników młodocianych, tj. kodeksu pracy i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 września 1974 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagrodzenia (Dz. U. Nr 37, poz. 219 ze zm.) wynika, iż w ramach nauki zawodu młodociany zawierał z zakładem pracy (który był do tego zobowiązany) umowę o pracę, obowiązywała przy tym zasada pisemności. Po zakończeniu nauki zawodu młodociany otrzymywał świadectwo jej ukończenia oraz świadectwo pracy. Tak więc tyko praca w charakterze pracownika młodocianego w ramach nauki zawodu połączona z dokształcaniem w szkole mogłaby być zaliczona do wysługi uposażeniowej, gdyż, jak wskazano powyżej, w jej ramach pracownik zawierał z zakładem pracy umowę o pracę, a po jej zakończeniu pracodawca wystawiał mu świadectwo pracy. W niniejszej sprawie skarżący nie przedłożył żadnego dowodu z dokumentu na okoliczność zatrudnienia u wymienionych pracodawców. Zaświadczenia złożone przez skarżącego potwierdzają jedynie fakt nauki w Zasadniczej Szkole Górniczej [...] i odbycia w ramach tej nauki zajęć praktycznych na powierzchni kopalni a także odbycia praktyk w kopalni [...]. Odbywanie praktyk szkolnych nie jest zaś tożsame z nauką zawodu w charakterze pracownika młodocianego i nie daje podstaw do uznania, że wnioskodawca był pracownikiem młodocianym w rozumieniu przepisów kodeksu pracy. Wobec powyższego ustalenie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień przyjęcia A. P. do służby w Policji w wysokości 0% było prawidłowe. Wysługa lat skarżącego wynosi bowiem mniej niż dwa lata, zaś zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, dopiero po dwóch latach służby uposażenie wzrasta o 2%. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.