II GSK 554/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 14/08 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności gospodarczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 13 lutego 2008r., sygn. akt I SA/Ol 14/08 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. F. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia korekty wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych - uchylił zaskarżone postanowienie i określił, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] września 2007 r., nr [...], odmawiające B. F. przywrócenia terminu do złożenia korekty wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Z akt sprawy wynika, że odbiór wezwania z dnia 21 czerwca 2007 r. do usunięcia braków wniosku o przyznanie płatności, został pokwitowany pod wskazanym przez stronę adresem w dniu 25 czerwca 2007 r. Wezwanie to zawierało pouczenie, iż nieusunięcie braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, w części dotkniętej brakami. Wniosek o przywrócenie terminu wraz z korektą wniosku B. F. złożył zaś dopiero w dniu 5 lipca 2007r., wskazując, że przesyłka pocztowa zawierająca wezwanie dotarła do niego w dniu 2 lipca 2007 r. Ponadto uzasadniając wniosek podał, że zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowego wezwania zostało odebrane i podpisane przez niewłaściwą, obcą osobę. W złożonym zażaleniu skarżący, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym, ponownie podniósł, że podpis na zwrotnym poświadczeniu odbioru nie należy do niego, na potwierdzenie czego przedłożył kserokopie dwóch innych, pochodzących z różnych okresów dokumentów z własnym podpisem. Jak podał, różnica w podpisach na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wezwania oraz przedstawionych dokumentach jest znaczna i można ją stwierdzić bez potrzeby przeprowadzania ekspertyzy grafologicznej. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie wskazał na § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. - w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34), zgodnie z którym potwierdzenie odbioru polega na doręczeniu nadawcy formularza z pokwitowaniem adresata odbioru przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego. Organ podniósł, że stosownie do § 44 Regulaminu świadczenia powszechnych usług pocztowych, stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr 137 DGPP z dnia 21 września 2005 r., przesyłka rejestrowana podlega doręczeniu po uprzednim: ustaleniu przez pracownika poczty osoby uprawnionej do odbioru, sprawdzeniu tożsamości odbiorcy, o ile nie jest znany doręczającemu osobiście oraz pokwitowaniu przez odbiorcę odbioru przesyłki na odpowiednim formularzu odbioru. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że wezwanie do usunięcia braków we wniosku zostało doręczone B. F., gdyż to jego imię i nazwisko widnieje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Organ II instancji dodał, że wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia korekty wniosku, skarżący nie spełnił warunku, o którym mowa w art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. nie uprawdopodobnił, iż niestawienie się w terminie do dnia 2 lipca 2007 r. celem usunięcia braków wniosku nastąpiło bez jego winy. Rozpoznając skargę na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem WSA, zgodnie z treścią art. 63 k.p.a., podaniem w rozumieniu kodeksu są wszelkiego rodzaju oświadczenia stron oraz innych uczestników postępowania podatkowego, z którymi występują oni wobec organu podatkowego, a więc żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia. Jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (jak np. w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy finansowej), organ jest obowiązany na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Termin siedmiodniowy do uzupełnienia braków formalnych podania jest terminem ustawowym, a zatem nie może być przez organ administracji ani skrócony, ani przedłużony. Wnoszący podanie może jednak złożyć wniosek o przywrócenie tego terminu, w razie uchybienia bez własnej winy, na zasadach i w trybie określonym w art. 58-59 k.p.a. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie skarżący podnosił, iż przeszkodą uniemożliwiającą złożenie korekty było w istocie nieprawidłowe, dokonane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, doręczenie wezwania przez pocztę. Złożony przez nieustaloną osobę w jej imieniu podpis na zwrotnym poświadczeniu odbioru korespondencji poświadczał bowiem nieprawdę, zaś o wezwaniu do korekty wniosku o przyznanie płatności, dowiedział się dopiero w dniu 2 lipca 2007 r. Organ odwoławczy, który znał wskazane przez wnioskodawcę okoliczności, powinien zatem mieć na uwadze art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. W świetle wyrażonej w tych przepisach procesowej zasady prawdy obiektywnej, postępowanie z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie może pozbawiać strony prawa wykazania, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Organ, do którego zwróciła się strona o przywrócenie terminu, nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania z przestrzeganiem wszelkich obowiązujących zasad. Odmowa przywrócenia terminu winna być zatem poprzedzona wyjaśnieniem stanu faktycznego, w tym okoliczności podpisania zwrotnego potwierdzenia odbioru z datą 25 czerwca 2007 r. W opisanych wyżej okolicznościach sprawy organ powinien mieć w szczególności na uwadze treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. - w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.). Sąd wskazał, że § 35 ust 1 tego rozporządzenia stanowi, że przesyłki rejestrowane i przekazy pocztowe doręcza się, zgodnie z art. 26 ustawy Prawo pocztowe, za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru. Zgodnie zaś z ust. 2 wymienionego paragrafu, pracownik operatora doręczający przesyłkę lub przekaz pocztowy może odstąpić od żądania okazania jednego z dokumentów stwierdzających tożsamość, o których mowa w § 36, jedynie wówczas, gdy osoba uprawniona do odbioru jest mu znana osobiście. Uwzględniając treść powyższych uregulowań, zdaniem WSA, organ powinien zatem przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, mające na celu zweryfikowanie twierdzeń strony i ustalenie okoliczności doręczenia korespondencji oraz tego, czy rzeczywiście podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wezwania nie jest jej podpisem. Postępowanie to pozwoliłoby stronie, która próbowała wykazać brak winy w uchybieniu terminu, złożyć stosowne wyjaśnienia we wskazanym zakresie oraz przedstawić ewentualne wnioski dowodowe w celu uprawdopodobnienia powołanych okoliczności. Sąd I instancji stwierdził także, że w zależności od ustaleń organy powinny wykonać inne wyłaniające się czynności (ewentualnie powołać biegłego z zakresu grafologii) w celu wyjaśnienia, czy strona wiedziała o wezwaniu, oraz czy w okresie od 25 czerwca do dnia 2 lipca 2007r. w sposób niezawiniony nie miała możliwości uzupełnienia braków, na wezwanie organu. Stronie, która próbowała uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu, należało zatem - z uwzględnieniem zasad procesowych wyrażonych w art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. - umożliwić złożenie stosownych wyjaśnień i wniosków dowodowych we wskazanym zakresie co pozwoliłoby sprawdzić okoliczności przedstawione we wniosku o przywrócenie terminu. Konkludując WSA stwierdził, że organ prowadząc ponownie postępowanie, winien wyjaśnić z udziałem poczty datę doręczenia skarżącemu wymienionego na wstępie postanowienia organu. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie skargi wskutek przyjęcia, iż organy administracji dopuściły się naruszeń prawa procesowego w postaci art. 7, 77 § 1 i art. 58 i 59 k.p.a. polegającego na uniemożliwieniu skarżącemu uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi do uzupełnienia braków formalnych, a w konsekwencji także uniemożliwieniu mu uprawdopodobnienia okoliczności, na które powoływał się we wniosku o przywrócenie terminu, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że art. 58 k.p.a. formułuje trzy przesłanki, które winny być spełnione łącznie, by możliwe było przywrócenie terminu, a mianowicie: uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu, złożenie wniosku o przywrócenie terminu w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od daty ustania okoliczności uzasadniających uchybienie terminowi oraz dokonanie - w wyżej wskazanym terminie - czynności, dla której wyznaczony został termin, któremu uchybiono. Niespełnienie chociażby jednej z wyżej wymienionych przesłanek, przy równoczesnym dopełnieniu innych przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 3 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 790/98). Jak się przyjmuje na gruncie orzecznictwa (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 20 maja 1999 r., sygn. akt I SA/Kr 863/97) uprawdopodobnienie jakiejś okoliczności nie wymaga jej udowodnienia. Do uprawdopodobnienia danej okoliczności mogą co do zasady służyć twierdzenia strony, ale wyłącznie twierdzenia strony nie mogą stanowić wyłącznej podstawy uprawdopodobnienia. W przedmiotowej sprawie organy administracji nie dysponowały żadnym materiałem mogącym dodatkowo potwierdzić twierdzenia przedstawione we wniosku o przywrócenie terminu. Jednocześnie twierdzenia producenta rolnego są na tyle niewiarygodne, że także i z tej przyczyny nie można okoliczności wskazanych we wniosku uznać za uprawdopodobnione. Organy administracji obu instancji wskazywały na uregulowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych tryb doręczania przesyłek poleconych. Biorąc pod uwagę ciążący na osobie doręczającej przesyłkę poleconą obowiązek sprawdzania tożsamości odbiorcy tej przesyłki organ administracji miał pewne podstawy przyjąć, iż przesyłka została odebrana przez producenta rolnego. Poza gołosłownymi twierdzeniami wymienionego dotyczącymi podrobienia na dokumencie potwierdzającym odbiór przesyłki, B.F . nie przedstawił innych argumentów przemawiającym za uznaniem wskazanych przez niego okoliczności za uprawdopodobnione. Skoro zatem autor wniosku o przywrócenie terminu nie uprawdopodobnił okoliczności, iż uchybienie terminowi do uzupełnienia braku formalnych wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych nastąpiło bez jego winy, na organie nie ciążył obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroku NSA z dnia 4 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 1700/97). W przeciwnym razie prowadziłoby to do konieczności wszczynania postępowania wyjaśniającego w każdym przypadku formułowania przez autora wniosku twierdzeń o podrobieniu jego podpisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, iż kryterium braku winy autora wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z koniecznością zachowania przez niego szczególnej staranności w prowadzeniu własnych spraw. Nawet jeśliby przyjąć, iż wnioskodawca uprawdopodobnił zaistnienie okoliczności, na które powołuje się w treści wniosku, przyjąć należy, iż nie dochował on należytej staranności. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych zostało doręczone na adres wskazany przez producenta rolnego. Dokonane wcześniej doręczenia nie były kwestionowane przez producenta rolnego. Nie jest zatem pozbawiony słuszności wniosek, iż podniesienie przez wnioskodawcę argumentu o podrobieniu jego podpisu ma jedynie na celu uniknięcie niekorzystnych dla wymienionego skutków niedopełnienia obowiązków wskazanych w wezwaniu organu administracji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. F. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, wobec czego zawarty w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. "W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy." Treść cytowanego przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, że ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu spoczywa na wnioskodawcy. Zatem to osoba zainteresowana przywróceniem terminu winna uwiarygodnić zaistnienie niezależnej od niej przeszkody do dochowaniu terminu. Niewątpliwie uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. W odróżnieniu od wymogu udowodnienia uprawdopodobnienie nie musi zatem uczynić istnienia określonego faktu pewnym. Zasadnie przyjmuje się, że uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu dla podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym ma na celu stworzenie w świadomości organu orzekającego przekonania (mniejszego lub większego) o prawdopodobieństwie/wiarygodności wskazywanych przez stronę okoliczności. Podnieść jednak trzeba, że wyjątkowy charakter omawianej instytucji procesowej przemawia za przyjęciem możliwości przywrócenia terminu jedynie w sytuacji, gdy strona w sposób przekonujący, stosowną argumentacją uprawdopodobni brak swej winy. Wprowadzenie wyjątku od reguły formalnego przeprowadzania dowodu nie może jednak oznaczać, że w każdej sytuacji strona powołująca się na określony fakt może poprzestać na samych twierdzeniach. Tym samym, choć co do zasady skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że nieprawidłowe doręczenie pisma stanowi okoliczność wskazującą na brak winy osoby zainteresowanej w dochowaniu terminu - to jednak fakt ten musi zostać przez stronę stosowanie uprawdopodobniony. Podkreślenia wymaga przy tym, że to do organu orzekającego, a nie do strony, należy ocena czy nastąpiło uprawdopodobnienie uzasadniające uwzględnienie wniosku. Oczywiście ocena wiarygodności twierdzeń strony nie może być dowolna, musi opierać się na obiektywnych przesłankach. W rozpatrywanym przypadku jednakże twierdzenia skarżącego B. F., że wezwania do uzupełnienia braków wniosku nie doręczono mu w dniu wynikającym z pocztowego dowodu doręczenia pozostają w sprzeczności ze znajdującym się w aktach sprawy zwrotnym poświadczeniem odbioru tego pisma. Zauważyć należy, że pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może wprawdzie zostać obalone. Nie można jednak przyjąć, by do obalenia tego domniemania wystarczyło złożenie do akt wzorów podpisów zainteresowanego i twierdzenie, iż przesyłkę doręczono - wbrew temu na co wskazuje pocztowy dowód doręczenia - innej osobie. Jak wyżej wskazano zarówno ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu jak i ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia spoczywa na zainteresowanym. Tym samym – wbrew stanowisku wyrażonemu przez WSA w zaskarżonym wyroku – nie można przyjąć by to na organach rozpoznających wniosek o przywrócenie terminu spoczywał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność poparcia twierdzeń formułowanych przez wnioskodawcę. W świetle tego, co wyżej powiedziano w pełni uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi – wadliwie przyjmując, iż organ dopuścił się naruszeń prawa procesowego a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej – ustanowiona w art. 7 k.p.a. i dodatkowo realizowana unormowaniem zawartym w art. 77 § 1 k.p.a. - kształtuje całe postępowanie a zwłaszcza w zakresie rozłożenia ciężaru dowodu. Jak jednak wywiedziono w dotychczas poczynionych rozważaniach ciężar uprawdopodobnienia, o którym mowa w art. 58 k.p.a., jak i ciężar obalenia domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, jakim jest pocztowy dowód doręczenia, spoczywa na osobie zainteresowanej przywróceniem terminu i obaleniem wskazanego domniemania. W tym zakresie regulacje przewidziane w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie znajdują zastosowania. Tym samym - wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji - organ nie był zobligowany do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zweryfikowanie twierdzeń strony i ustalenia okoliczności doręczenia przesyłki i autentyczności podpisu adresata, złożonego na pocztowym dowodzie doręczenia. Brak też podstaw do przyjęcia by wskutek naruszenia tych przepisów organ uniemożliwił stronie uprawdopodobnienie okoliczności powoływanych we wniosku. Nie można również zarzucić organowi rozpoznającemu wniosek o przywrócenie terminu - jak zasadnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - aby w okolicznościach sprawy nie miał on podstaw do uznania twierdzeń strony za gołosłowne, a tym samym do oceny, iż zainteresowany nie uprawdopodobnił - zgodnie z wymogiem zawartym art. 58 § 1 k.p.a. - że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których oparto skargę kasacyjną są usprawiedliwione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność decyzji, nie będąc związanym granicami skargi, winien rozważyć czy wezwanie do uzupełnienia braków wniosku (o przywrócenie terminu, do uzupełnienia którego strona wnioskowała) w istocie dotyczy braków formalnych a tym samym czy zakreślony w tym celu przez organ termin jest - jak przyjął WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - terminem ustawowym i w konsekwencji czy skutkiem jego niedochowania jest pozostawienie podania bez rozpoznania. Mając na względzie poczynione rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.