I SA/Wa 1894/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], po rozparzeniu odwołania P. S.A. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Ż. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonych w Ż., oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie Ż. jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził nabycie przez Gminę Ż. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonych w Ż., oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie Ż. jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowe nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i w sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) do stwierdzenia nabycia z mocy prawa na rzecz Gminy Ż. przedmiotowych nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły P. S.A. Oddział [...] w W. zarzucając naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) przez jego niezastosowanie, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez jego zastosowanie oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez jego pominiecie. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że nieruchomości nie mogły należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak błędnie przyjmuje to organ pierwszej instancji. W ocenie odwołującego nieruchomości nie podlegały komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz właściwych gmin (art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych). Podniesiono, że przedmiotem zaskarżonej decyzji na dzień 27 maja 1990 r. były składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), które nie stały się mieniem komunalnym, ponieważ należały do przedsiębiorstwa państwowego P.. Pozostające we władaniu P. mienie podlegało wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Na potwierdzenie podnoszonych twierdzeń powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA 1056/02. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2007 r. umorzyła postępowanie odwoławcze, wskazując, że odwołującej się spółce nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwego starostę oraz właściwa gmina. Jeżeli inny podmiot uważa się za stronę tego postępowania, powinien to wykazać. W szczególności chodziłoby tu o taki podmiot, który uprawdopodobni, że jest właścicielem nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie odwołujący twierdzi jedynie, że przysługuje mu zarząd nieruchomości. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej P. S.A. nie jest właścicielem nieruchomości objętych decyzją Wojewody Dolnośląskiego, ani też nie przysługuje jej do nich żadne prawo rzeczowe. Wskazanej spółce nie przysługuje również zarząd w stosunku do nieruchomości. Organ drugiej instancji podkreślił, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, nie należały natomiast do przedsiębiorstwa państwowego, tzn. nie znajdowały się w jego zarządzie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że na tle przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należy odróżnić władztwo administracyjnoprawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m.in. przedsiębiorstwom państwowym. Organ zaznaczył, że w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie jest przyjęty pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (wcześniej - użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że nieporozumieniem jest podniesiony w odwołaniu zarzut niezastosowania przez organ pierwszej instancji art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż trudno byłoby twierdzić, że skarżący jest organem administracji rządowej, sądem albo organem władzy państwowej. Niezrozumiałe jest również twierdzenie odwołującego, jakoby sformułowania art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" mogły stać na przeszkodzie komunalizacji rzeczonych nieruchomości. Przepis ten (w pierwotnym brzmieniu) nie kreował, ani nawet nie potwierdzał prawa zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Organ odwoławczy zaznaczył, że zarząd nieruchomością nie mógł powstać na rzecz P. z mocy samego prawa. Nie wiadomo zresztą, jak następowałoby takie nabycie. Akt normatywny musiałby bowiem wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości, co w przypadku P. nigdy nie miało miejsca. W Polsce jedynie wyjątkowo mogło nastąpić nabycie przez określony podmiot zarządu (użytkowania) nieruchomości ex lege. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S.A. w W. i zarzuciły naruszenie: - art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego dotyczącego nieruchomości położonej w Ż., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...],, podczas gdy zastosowanie wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że wskazana nieruchomość stanowiła mienie P. S.A., w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia i tym samym przysługuje jej prawo strony w przedmiotowym postępowaniu, - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy Miejskiej w Ż., w sytuacji gdy nie miał on zastosowania, albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie P. S.A. - art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy wskazanych przepisów wynika, iż skarżąca została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwych organów administracji rządowej. W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w odwołaniu podkreślono, że organ administracyjny pominął w całości uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", a w szczególności uregulowania objęte art. 16 tej ustawy. W ocenie strony skarżącej skoro P. dysponowała przedmiotową nieruchomością w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, to nieruchomość ta stała się jej mieniem, co do którego odwołująca się wykonywała wszelkie uprawnienia. W związku z powyższym nieruchomość ta nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak błędnie przyjmuje to organ pierwszej instancji. Nie została, więc spełniona przesłanka przewidywana w normie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarżąca spółka wskazała ponadto, że wydając zaskarżoną decyzję pominięto uregulowania wynikające z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. Zaznaczono, że zaspokajanie obronności i bezpieczeństwa państwa należą do zadań organów administracji rządowej. Zatem skoro wolą ustawodawcy było przyznanie P. zadań w tym zakresie, to tym samym pozostające w jej władaniu mienie podlegało wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 17 grudnia 2007 r. dodatkowo zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego tj. art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca spółka nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości w następstwie wadliwego uznania, że art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) nie stanowi źródła interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu w sytuacji, gdy na mocy art. 34 ust. 1 tej ustawy skarżąca do chwili prawomocnego zakończenia postępowania komunalizacyjnego wykazuje interes prawny w uzyskaniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu spornej nieruchomości oraz art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy P. S.A. dysponuje sporną nieruchomością w sytuacji, gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r., skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania wskazanego rozporządzenia. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała stanowisko wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotową decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa umorzyła postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Ż. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonych w Ż., oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie Ż. jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], uznając, że wnosząca odwołanie spółka P. S.A. nie posiada w przedmiotowym postępowaniu komunalizacyjnym przymiotu strony. Wskazać zatem należy, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, potwierdzała ona jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że w postępowaniu tym, którego celem jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na określoną gminę z dniem 27 maja 1990 r., stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Tylko, bowiem taki tytuł powoduje, że dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Uczestniczenie jakiegoś podmiotu w postępowaniu administracyjnym bez tytułu prawnego nie czyni z takiego podmiotu strony postępowania administracyjnego. Musi on wykazać, że ma materialnoprawny interes w uczestniczeniu w danej sprawie. Stosownie zaś do treści art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zaznaczyć trzeba, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27). Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że P. nie legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. (tj. dzień, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym do nieruchomości objętych decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2007 r. W ocenie Sądu tytuł prawnorzeczowy P. do przedmiotowych nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego ,,P.", które powołuje skarżąca spółka, ani też z konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Jak wskazano obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, co oznacza, że prawa do gruntu takie jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tym przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że objęte decyzją komunalizacyjną Wojewody Dolnośląskiego nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały jedynie we władaniu P.. Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że P. S.A. nie legitymowały się tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości, a tym samym nie posiadały w postępowaniu komunalizacyjnym przymiotu strony, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Co prawda wydając zaskarżoną decyzję jako podstawę prawną, poza art. 138 § 1 pkt 3 kpa Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołała przepisy prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, które w istocie nie mogą stanowić podstawy prawnej orzekania w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Uchybienie to w ocenie Sądu nie jest jednakże uchybieniem istotnym i nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wydane rozstrzygniecie jest bowiem zgodne z prawem. W tej sytuacji za bezzasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, poprzez uznanie, że P. S.A. nie przysługuje w postępowaniu komunalizacyjnym przymiot strony. Jak wykazano interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym skarżącej spółce istotnie nie przysługiwał. Zaznaczyć także trzeba, że rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.