II SA/Kr 954/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr) Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Grażyna Firek Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. W. i K. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala II SA/Kr 954/07 UZASADNIENIE W dniu [...] sierpnia 2006 roku Starosta Powiatu [...] wydał decyzję nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami energetycznym, wodociągowym i kanalizacyjnym do projektowanego bezodpływowego szamba oraz wiaty dwustanowiskowej, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w miejscowości K. nad D. W dniu [...] lipca 2006 roku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w związku ze skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 roku ([...]) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy nad [...] z dnia [...] lutego 2006 roku ([...]) o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą oraz wiaty dwustanowiskowej dla samochodów osobowych, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w miejscowości K. nad [...]. Przy wydaniu powyższej decyzji o warunkach zabudowy Wójt Gminy przyjął linię zabudowy według ustaleń obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 roku (a więc nieobowiązującego w dniu wydania decyzji) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy nad [...](zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy nad [...] z dnia [...] maja 1992 roku, zmienionym uchwałą nr [...] z dnia [...] października 1994 roku). Zgodnie z wzmiankowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, część terenu objętego wnioskiem Skarżących, była przeznaczona na "rezerwę komunikacyjną" o symbolu "[...]" na cle realizacji obejścia drogowego K. nad [...] w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] relacji [...]. W związku powyższym, Wójt wydając na wniosek Skarżących decyzję o warunkach zabudowy, ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy "poza pasem, bezpośrednio przy ulicy [...], rezerwowanym dla obwodnicy K." (pkt 2 lit. a decyzji Wójta Gminy nad [...] z dnia [...] lutego 2006 roku ([...]) o warunkach zabudowy). W związku z uchyleniem decyzji Wójta Gminy nad [...] z dnia [...] lutego 2006 roku ([...]) o warunkach zabudowy, która stanowiła podstawę do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku ([...]) Starosta Powiatu [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami energetycznymi, wodnym i kanalizacyjnym oraz wiaty dwustanowiskowej na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w K. nad [...]. Z kolei w dniu [...] kwietnia 2007 roku ([...]), na zasadzie art. 152 § 1 k.p.a., wydał postanowienie w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonanie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku ([...]) Starosty Powiatu [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami energetycznym, wodnym i kanalizacyjnym oraz wiaty dwustanowiskowej na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w miejscowości K., do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wyżej wymienionego budynku mieszkalnego. Powyższe postanowienie zaskarżyli skarżący zażaleniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku skierowanym do Wojewody w [...]. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury administracyjnej poprzez wydanie postanowienia faktycznie uniemożliwiającego zgłoszenia obiektu budowlanego do odbioru właściwym organom nadzoru i uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wzniesionego przez Skarżących budynku. Skarżący wskazali ponadto, że wnosząc o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowali się do obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy, które nie naruszały przepisów prawa, tak więc w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca treści dotychczasowej decyzji, dlatego, zdaniem skarżących, nie zachodzi podstawa do uchylenia decyzji. Postanowieniem z dnia [...] 2007 roku ([...]) Wojewoda utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy wskazując, że zgodnie z art. 152 § 1 organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wojewoda wskazał na stanowcze brzmienie cytowanego przepisu, który nie pozostawia właściwemu organowi administracji publicznej swobodnego uznania co do zawieszenia postępowania, jeżeli istnieją przesłanki wznowienia postępowania są zasadne oraz nie zachodzi okoliczność wyłączająca wznowienie (art. 146 § 1 k.p.a.). Dlatego w rozpatrywanej sprawie Starosta Powiatu [...] nie miał innej możliwości jak tylko zawiesić wykonanie decyzji na zasadzie art. 152 § 1 k.p.a. Od powyższego postanowienia Skarżący w dniu 23 lipca 2007 roku wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Wojewody w [...]. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procedury polegające na wydaniu postanowienia bez odniesienia się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu, braku zbadania materiału dowodowego zebranego w sprawie a także utrzymaniu w mocy postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji, która została wydana prawidłowo na podstawie wymaganych prawem, ostatecznych warunków zabudowy. Podnieśli także, że nie jest możliwe wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę, gdyż została ona w całości wykonana poprzez wzniesienie budynku. Skarżący wskazali ponadto, że nie mogą być obciążani negatywnymi skutkami błędnych decyzji organów administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uchylenia, stwierdzenia nieważności albo stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, sąd skargę oddala w myśl art. 151 p.p.s.a Skarga nie jest zasadna i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do przepisu art. art. 33 ust. 2 tej ustawy prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, gdyż zgodnie z art. 34 ust. 1 projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc należy stwierdzić, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją wydaną w oparciu o inną decyzję (tj. decyzję o warunkach zabudowy) w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Ponieważ dniu [...] lipca 2006 roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy nad [...] z dnia [...] lutego 2006 roku ([...]) o warunkach zabudowy dla inwestycji spełniona została przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku ([...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę. Zasadnie więc Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku ([...]) wznowił z urzędu postępowanie w tej sprawie. Nie jest zasadny zarzut skarżących, że wznowienie postępowania mogło nastąpić jedynie na ich wniosek, gdyż to na ich rzecz została wydana decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Starosta Powiatu [...] będąc organem właściwym w sprawie skorzystał z przysługującej mu kompetencji i wznowił przedmiotowe postępowanie. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Słusznie wskazały organy pierwszej i drugiej instancji, że z uwagi na brzmienie art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobligowany do zawieszenia postępowanie w przypadkach wskazach w tym przepisie. Imperatywne brzmienie przepisu nie pozwala organowi na jakąkolwiek swobodę decyzyjną. Jeżeli ziszczą się przesłanki zastosowania przepisu art. 152 § 1 k.p.a. organ jest uprawniony i jednocześnie zobligowany do zawieszenia wykonania decyzji wydanej w postępowaniu będącym przedmiotem procedury wznowienia postępowania. Na poparcie powyższego należy wskazać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 13 stycznia 1998 roku, sygn. akt II SA 1154/97 (LEX nr 41348), zgodnie z którym z treści art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. Wskazać także należy, że organy nie miały obowiązku badania, jak wysokie jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia Skarżącym pozwolenia na budowę na skutek wznowienia postępowania. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 marca 2006 roku (sygn. akt VII SA/Wa 1514/05, LEX nr 227787) organ w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. nie bada stopnia prawdopodobieństwa, jak również na tym etapie postępowania nie musi opierać się na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przez organ wystarczy, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nie jest ponadto zasadne twierdzenie skarżących, zgodnie z którym nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku ([...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Skarżącym pozwolenia na budowę, gdyż decyzja ta została już w całości wykonana. Należy stwierdzić, ze samo wybudowanie budynku nie konsumuje całego zakresu skutków prawnych decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdyż decyzja taka wywołuje różnorakie skutki w sferze prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, niezależnie od faktycznego zrealizowania budowy w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany. Zważywszy na powyższe, wobec prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami).