II OSK 883/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 965/07 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oraz nałożenia obowiązku opłaty za czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lipnie postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do J. B. oraz nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7137 zł i zobowiązał do wniesienia opłaty za czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanowieniem z [...] października 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zarzuty zażalenia w istocie dążą do podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej, którą nałożono obowiązek rozbiórki. Zgodnie z art. 29 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) organ egzekucyjny nie jest uprawniony ani do badania zasadności nałożenia obowiązku, ani do badania treści decyzji nakładającej obowiązek. Organ wskazał, że grzywna służy przymuszeniu do wykonania obowiązku, gdy nie jest wykonany dobrowolnie. Wykonanie obowiązku powoduje, zgodnie z art. 125 powołanej ustawy, na wniosek zobowiązanego, umorzenie nałożonych grzywien. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 965/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oraz nałożenia obowiązku opłaty za czynności egzekucyjne, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Lipnie z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w częściach, w jakich orzekają o nałożeniu obowiązku wniesienia opłaty za czynności egzekucyjne, w pozostałej części oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w postępowaniu egzekucyjnym służą zobowiązanemu dwa środki: zarzut i zażalenie. Podnoszone przez skarżącego okoliczności, tj. w istocie niedopuszczalność egzekucji, wynikające jakoby z braku doręczenia decyzji o rozbiórce, a w konsekwencji - braku jej ostateczności oraz z samej wadliwości decyzji, może być podstawą zarzutu (art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a nie zażalenia. O możliwości i trybie wniesienia zarzutu skarżący został pouczony w tytule wykonawczym, który mu doręczono. Sąd wskazał, że zasadnie organy przyjęły, zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, że nie mogą badać zasadności i wymagalności obowiązku. Prawidłowość decyzji może być przedmiotem nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Podniesione zarzuty co do niewykonania obowiązku z uwagi na podjęcie czynności z zakresu legalizacji nie mają znaczenia prawnego. Sąd wskazał, że na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd wywodził, że zaskarżone postanowienie zawiera trzy odrębne rozstrzygnięcia: o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, o nałożeniu grzywny oraz zobowiązanie do uiszczenia opłaty egzekucyjnej. Oceniając zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wprowadza formy wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie o wszczęciu postępowania jest wydane bez podstawy prawnej. Wadliwość ta nie miała wpływu na wynik postępowania w tym znaczeniu, że niezależnie od faktu jego podjęcia następowało ex lege wszczęcie postępowania wskutek doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Oceniając postanowienie w zakresie orzeczenia o nałożeniu grzywny co do jej wysokości, sąd wywodził, że pomimo braku prawidłowego uzasadnienia, postanowienie jest zgodne z przepisami prawa. Uchybienia przepisom postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy dopuściły się organy rozstrzygając o obowiązku wniesienia opłaty za czynności egzekucyjne. Opłata za czynności egzekucyjne stanowi część kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 1 w związku z art. 64a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zgodnie z art. 64c § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Zgodnie z art. 64c § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Oznacza to, że postanowienie o ustaleniu kosztów egzekucyjnych, w tym opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny, nie może być wydane wcześniej, niż zaistnieje stan braku możliwości ściągnięcia opłaty od zobowiązanego. Organy nie zbadały tej okoliczności, ani też - poprzez zwykłą informację zawarta przy wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny (a nie w jej sentencji) - nie była skarżącemu dana możliwość dobrowolnego uiszczenia opłaty. Uchybienie to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie, gdyż uiszczenie dobrowolne przez skarżącego opłaty skutkowałoby brakiem przesłanki do wydania rozstrzygnięcia o kosztach. Ze względu na naruszenie przepisów prawa, co do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania egzekucyjnego w administracji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji, natomiast odnośnie pozostałej części, na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. J. B. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem Sąd wydając zaskarżony wyrok nie miał na względzie słusznego interesu skarżącego do czego był zobowiązany przez co nie pogłębił zaufania skarżącego do organu administracyjnego, bowiem nie wyjaśnił wszelkich okoliczności, które będą skutkowały na przyszłość. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie i zmianę wyroku w zaskarżonej części lub uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani tych podstaw domniemywać. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia naczelnych zasad postępowania, w szczególności art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie były stosowane przy rozpoznaniu sprawy przez Sąd. Nie stosując tych przepisów Sąd nie naruszył naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.