II OSK 830/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 511/04 w sprawie ze skargi W. K., A. K.-P. i T. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. K., A. K.-P. i T. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 marca 2004 r. zobowiązujące skarżących – współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w K. do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Krakowie ekspertyzy technicznej dla przewodów kominowych budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. opracowanej przez osobę uprawnioną i ustalającej sposób doprowadzenia przewodów do prawidłowego stanu technicznego w terminie do 28 lutego 2004 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że ujawnienie kompetencji organu nadzoru budowlanego do żądania określonych dokumentów może nastąpić między innymi w razie powstania i to uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie zaszły ku temu przesłanki gdyż opinia mistrza kominiarskiego przekazana wraz z pismem prokuratora z dnia [...] czerwca 2003 r., znak [...] wskazała na nieprawidłowości w nadbudowie przedmiotowych kominów jak i okoliczności wskazujące na ich nieszczelność. Dokument ten jak i informacje w nim zawarte nie wystarczyły jednak do prawidłowego ocenienia stanu sprawy. W tym celu postanowieniem z dnia 27 stycznia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Powiat Grodzki na podstawie art.81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane zobowiązał współwłaścicieli budynku przy ul [...] w K. – W. K., A. K., T. K. do przedłożenia ekspertyzy technicznej dla przewodów kominowych budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., opracowanej przez osobę uprawnioną i ustalającą sposób doprowadzenia przewodów do prawidłowego stany technicznego w terminie do 28 lutego 2004 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie rozpoznający zażalenie W. K., A. K.-P. i T. K. uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej wyrzeczenia i w tym zakresie orzekł na nowo zobowiązując współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w K.: W. K., A. K., T. K. do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki ekspertyzy technicznej dla przewodów kominowych budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., opracowanej przez osobę uprawnioną i ustalającej sposób doprowadzenia przewodów do prawidłowego stanu technicznego. Dokument winien zawierać załącznik graficzny. W pozostałym zakresie w tym dotyczącym terminu wykonania obowiązku, utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Zdaniem organu odwoławczego skarżone postanowienie jest prawidłowe. Wojewódzki Inspektor podniósł, że z akt sprawy wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania jest nieprawidłowy stan techniczny budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K.. Tymczasem kwestionowanym postanowieniem nałożony został obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dla przewodów kominowych budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., zamiast przy ul. [...]. W tym więc zakresie organ odwoławczy zreformował skarżone postanowienie. Błędne określenie numeru budynku w wyrzeczeniu skarżonego postanowienia było zdaniem organu II instancji oczywistą omyłką i należało ją wyeliminować. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na powyższe postanowienie stwierdził, że organy prawidłowo wywiodły, że przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. ma charakter dowodowy. W związku z tym organ nadzoru budowlanego zobowiązany był poprzez uaktywnienie kompetencji wynikającej z tego przepisu do potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności w żądanej ekspertyzie, ale również do żądania przedstawienia sposobu usunięcia wskazanych przez osobę uprawnioną nieprawidłowości. Całość zaś podlega następnie w myśl art. 80 kpa ocenie przez organ nadzoru budowlanego jak każdy inny dowód w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji racje ma Małopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, że kwestionowane postanowienie jako dowodowe nie kończy postępowania w sprawie ani nie rozstrzyga o jego istocie a zatem trudno odnosić do tego etapu postępowania wymogi dotyczące zawiadomienia stron o zebraniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim i wypowiedzenia co do poszczególnych dowodów przed wydaniem decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że nie jest zasadny zarzut skarżących dotyczący prawidłowości ustalenia adresatów postanowienia. Wynika to z treści ust. 1 art. 81c prawa budowlanego z 1994 r., że podmiotami, które mogą zostać obciążone przez organy nadzoru budowlanego obowiązkiem dostarczenia odpowiednich ocen lub ekspertyz są między innymi właściciele obiektu, w przypadku natomiast współwłaścicieli wszyscy współwłaściciele obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy, skoro skarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. K., zaskarżając go w całości. Wniesioną skargę kasacyjną oparł na zarzucie: naruszenia prawa materialnego, art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka zaistnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, zaś jedynie w razie spełnienia wskazanej przesłanki organ nadzoru budowlanego ma prawo nałożyć w drodze postanowienia, na wskazane w ustawie podmioty obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Powołując się na przytoczoną wyżej podstawę skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, działający za skarżącego pełnomocnik wskazał, że wydane na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego postanowienia nakładające na właścicieli obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz budowlanych stanowią władczy akt administracyjny nakładający na swoich adresatów obowiązki, których spełnienie wiąże się ze sporą dolegliwością o charakterze materialnym. Tym samym spełnienie przesłanki warunkującej nałożenie takiego obowiązku powinno być precyzyjnie wykazane i uzasadnione. Jest to związane z zawartą w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej a także z zasadą zawartą w art. 11 kpa, która nakłada na organy władzy publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stronom zasadności podejmowanych rozstrzygnięć. Ta norma mająca rangę zasady prawnej zdaniem skarżącego została w niniejszym postępowaniu naruszona poprzez niewystarczające uzasadnienie przesłanki "poważnych wątpliwości" stanowiących podstawę do nałożenia na strony obowiązku określonego w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Tym samym nastąpiło niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczki postępowania W. K. i A. K. – P. podały, że chcą uzupełnić skargę kasacyjną gdyż ich zdaniem brak jest w niej zarzutu wobec postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie polegający na nie rozpoznaniu ich wniosku o połączenie spraw o sygn. akt II SA/KR 713/04 II SA/KR 654/04 II SA/KR 511/04. Ich zdaniem sprawy te są połączone tematycznie i oparte na tych samych zagadnieniach prawnych i faktycznych. Na rozprawie w dniu 25 maja 2009 r. pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut nieważności postępowania przed sądem I instancji poprzez naruszenie art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a tj. pozbawienie strony możności obrony swych praw. Naruszenie tego przepisu pełnomocnik upatruje w niewyjaśnieniu czy przewody kominowe stanowią część budynku przy ul. [...] czy też część budynku przy ul. [...] w K., a ponadto jeśli nawet stanowią część budynku przy ul. [...] to czy są objęte służebnością na rzecz budynku przy ul. [...]. W takim bowiem wypadku miałby zastosowanie art. 289 k.c. (zasady odpowiedzialności obowiązku utrzymania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej) i właściciele sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] winni brać udział zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym. Z tych względów zdaniem pełnomocnika należałoby uznać, że właściciele sąsiedniej nieruchomości zostali pozbawieni możliwości obrony swych praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:` Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Niezależnie od wskazania przez stronę naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. – co do zasady – rozpoznaje skargę w granicach zaskarżenia, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd ten nie stwierdził wystąpienia przyczyn nieważności postępowania wymienionej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Pojęcie pozbawienia strony możności obrony jej praw nie jest jednoznacznie zdefiniowane. Najczęściej przyjmuje się, że nieważność z tego powodu zachodzi gdy w skutek wadliwości procesowych Sądu pierwszej instancji strona, która podnosi ten zarzut nie mogła uczestniczyć w postępowaniu lub jego istotnej części w tym w szczególności nie otrzymywała zawiadomień o terminie rozprawy, a w efekcie została pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie można wywodzić nieważności postępowania z pkt 5 art. 183 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze interes prawny innych osób jak czyni to w tej sprawie pełnomocnik skarżącego lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono popieranie przed sądem zarzutów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1781/07). Zarzut nieważności postępowania zgłosił w tej sprawie pełnomocnik T. K., ale ten skarżący brał udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym zaskarżonym wyrokiem, a zatem nie może skutecznie występować z zarzutem nieważności postępowania mając na uwadze ochronę interesu prawnego innych osób. Przepis ten służy wyłącznie ochronie własnego interesu prawnego wnoszącego skargę kasacyjną. Z tych względów podnoszony zarzut nieważności postępowania odnoszący się do pominięcia i niezawiadomienia o toczącym się postępowaniu właścicieli sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] nie może także stanowić uznania zarzutu nieważności postępowania, o której mowa w art. 182 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Na marginesie już tylko zauważyć należy, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1407/05). W sprawie również nie wystąpiły pozostałe przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione ww. przepisie, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem przepisów prawa materialnego to jest art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka zaistnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Przytoczony zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za chybiony. Podkreślenia wymaga, że warunkiem wystarczającym do zażądania ekspertyzy zgodnie z dyspozycją art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wbrew odmiennym sugestiom skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie na takie właśnie wątpliwości wskazuje, dlatego też nałożenie na strony obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej jest słuszne, celowe i zgodne z przepisami Prawa budowlanego. W sprawie stan faktyczny został ustalony przez mistrza kominiarskiego poprzez oględziny komina w budynku przy ul. [...]. Oględziny te wykazały, że w budynku znajdują się dwa przewody kominowe – dymowy i wentylacyjny. Przewody te są z cegieł, zakończone czapkami kominowymi, na których osadzono nieocieplane rury azbestowe osiągające wysokość szczytu sąsiedniego budynku nr [...]. Sporządzający opinię stwierdził, że kominy są nieszczelne na spoinach, mocowane do ściany budynku nr [...] obejmami i drutami, nie czyszczone. Taki stan techniczny przewodów może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia oraz bezpieczeństwa mienia użytkowników budynku. Udowodnienie tej okoliczności powoduje zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie przepisów prawa, tj. art. 81 c ust. 2 Prawa budowanego, gdyż żądany materiał dowodowy jest niezbędny dla doprowadzenia przewodów kominowych do prawidłowego stanu technicznego. Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych zawartych w opinii mistrza kominiarskiego. Wywody zatem bezzasadnego zastosowania przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego są czysto abstrakcyjne i oderwane od realiów sprawy. Zarzutem naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię nie można kwestionować w sprawie ustaleń faktycznych. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię nastąpić może w sytuacji gdy Sąd I instancji zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przepisu przez organ administracji. Stawiając taki zarzut w skardze kasacyjnej strona winna zatem nie tylko wskazać jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez sąd jest niewłaściwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 662/07). Podkreślenia wymaga, że do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m. in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodność rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit b-c Prawa budowlanego). Kompetencje organów nadzoru budowlanego pozwalające realizować wymienione wyżej zadania są uregulowane w wielu przepisach prawa budowlanego, w tym m. im. w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości m. in. co do stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na właściciela obiektu obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Niewątpliwie przewody kominowe są tą częścią obiektu budowlanego, których nieprawidłowości związane są ze stanem technicznym obiektu. Oceniając w kontekście tej regulacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż jest on zgodny z prawem. Jak wskazano na początku uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną – W. K. i A. K. – P. w dniu 8 maja 2008 r. podniosły zarzut naruszenia przez sąd przepisów postępowania – art. 111 p.p.s.a. poprzez nie połączenie do wspólnego rozpoznania spraw o sygnaturach akt II SA/Kr 713/04, II SA/Kr 654/04 ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 511/04. Zauważyć należy, że nowe zarzuty skargi kasacyjnej mogą być stawiane i to tylko przez stronę, która wniosła skargę kasacyjną – w tej sprawie jest nią T. K., do upływu terminu na wniesienie skargi kasacyjnej. W późniejszym okresie można wnosić jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych – wynika to wprost z przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 105 p.p.s.a. strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne na najbliższym posiedzeniu zwrócić uwagę sądu na uchybienie przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Stronie, która zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powoływania się na takie uchybienia w dalszym toku postępowania, chyba, że chodzi o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu, albo gdy strona uprawdopodobni, iż nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy. Z tych względów biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – adwokatowi G. E. (za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej) i adwokatowi W. L. (za udział przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.