II GSK 670/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędziowie Zofia Borowicz NSA Jan Bała Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 261/07 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w G. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 261/07 oddalił skargę M. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: Naczelnik Urzędu Celnego w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., w oparciu o art. 104 k.p.a. i art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), nałożył na M. W. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] grudnia 2005 r. na ulicy K. w G. funkcjonariusze celni zatrzymali do kontroli samochód ciężarowy marki V. o nr rej. [...] wraz z naczepą ciężarową. W wyniku kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie organ wywiódł, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 5.250 kg, a więc więcej niż określona w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Naczelnik Urzędu Celnego podał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Natomiast w myśl art. 4 pkt 3 ustawy transport drogowy obejmuje każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający przesłanek niezarobkowego przewozu drogowego. Organ przytoczył treść art. 4 pkt 4 ustawy definiujący niezarobkowy przewóz drogowy i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego wyłączenia. Organ, na podstawie zaświadczenia wystawionego przez Prezydenta Miasta G., przyjął, że M. W. prowadził działalność gospodarczą pod nazwą "M. A. [...] C.", obejmującą m.in. pomoc drogową. Nadto zdaniem organu wyjaśnienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. wskazywały, że strona posiadała nr NIP i figurowała jako osoba prowadząca samodzielnie działalność gospodarczą. Dyrektor Izby Celnej w G., po rozpatrzeniu odwołania M. W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organ niższej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, m.in., że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewozy na potrzeby własne mogą być wykonywane przez przedsiębiorcę po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Jedynym przywilejem dla przedsiębiorców, niezależnie od rodzaju działalności, jest możliwość wykonywania niezarobowkowego przewozu drogowego na potrzeby własne uwarunkowane posiadaniem stosownego zaświadczenia. Pozostałe przypadki wykonywania przewozu drogowego wymagają posiadania licencji. Za tego rodzaju transport nie można uznać transportu wykonywanego przez stronę. Na powyższą decyzję M. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że zespół pojazdów prowadzony przez M. W., w momencie kontroli, wykonywał transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. O powyższym świadczyły oświadczenie skarżącego i protokół sporządzony w dniu kontroli, podpisane przez skarżącego. Dopuszczalna masa całkowita przedmiotowego zespołu pojazdów wynosiła powyżej 3,5 tony. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 4 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym wyraźnie stanowi, że określenie transportu drogowego obejmuje obok krajowego i międzynarodowego transportu drogowego również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Sąd zwrócił uwagę, że ustawa posługuje się pojęciem przedsiębiorca, a nie przewoźnik drogowy oraz, podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym za transport drogowy wskazana ustawa nie uznaje jedynie niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne zdefiniowanego w art. 4 pkt 4, który w sprawie nie miał zastosowania, gdyż skarżący na przyczepie przewoził samochód należący do osoby trzeciej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że M. W. nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego wymaganej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Uznając stan faktyczny za wyjaśniony w stopniu pozwalającym na wydanie orzeczenia, Sąd podał, że skarżący był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej a zadeklarowana przez niego działalność polegała m.in. na świadczeniu pomocy drogowej oraz pozostałej działalności usługowej związanej z pojazdami samochodowymi. Twierdzenia skarżącego o tym, że nie wykonywał tej działalności nie zostały uznane za wiarygodne, jako sprzeczne m.in. z informacją uzyskaną z [...] Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] listopada 2006 r., gdzie stwierdzono, że M. W. figuruje w Urzędzie Skargowym z tytułu prowadzenia samodzielnie działalności gospodarczej po nazwą W. M. H. O. Sąd stwierdził, że zgromadzone przez organy dokumenty z ewidencji działalności gospodarczej i urzędu skarbowego są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 k.p.a., natomiast twierdzenia skarżącego, że nie podjął on działalności gospodarczej zostały uznane za nieuprawdopodobnione. W ocenie Sądu organ nie musiał prowadzić dochodzenia, w jakim zakresie M. W. prowadził działalność, skoro w zakresie działalności gospodarczej była pomoc drogowa i pozostała działalność usługowa związana z pojazdami samochodowymi. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie naruszyła art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, zaś uzasadnienie decyzji spełniło wymogi określone w art. 107 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 4 pkt 15 ustawy o transporcie drogowym, stwierdzając, że ani w powoływanych wyżej przepisach ani w uzasadnieniu decyzji nie zakłada się, że skarżący był przewoźnikiem. Od powyższego wyroku M. W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył orzeczenie w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., a w konsekwencji nieoparcie orzeczenia na całości możliwego do zebrania materiału dowodowego, - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 15 ustawy o transporcie drogowym, poprzez uznanie, że skarżący jest przewoźnikiem w rozumieniu tej ustawy, a w konsekwencji, iż mają do niego zastosowanie jej zapisy, a także art. 4 pkt 3, 4, 5 (w tym poprzez błędną ich wykładnię), art. 33 ust. 1 i 2 i w konsekwencji art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę nie uwzględnił twierdzeń skarżącego odnośnie tego, iż nie prowadzi on działalności gospodarczej w zakresie przewozów, a także, wbrew twierdzeniom skarżącego uznał, że przewóz miał związek z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zweryfikował, czy organy administracyjne w jakikolwiek sposób badały, w jakim zakresie skarżący faktycznie prowadzi działalność gospodarczą, ponadto sam nie badał, czy twierdzenia skarżącego znajdują uzasadnienie w dowodach z dokumentów, w pełni zawierzając organom administracji i dowodom przez nie zaoferowanym. W rezultacie Sąd pierwszej instancji uznał za prawdziwy stan faktyczny nieodpowiadający, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, rzeczywistemu. W uzasadnieniu drugiego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną podał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym podnosił, iż ustawa o transporcie drogowym nie ma zastosowania do przewozów wykonywanych prywatnie, a więc w oderwaniu od faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej, zaś w konsekwencji dopiero w sytuacji, kiedy zachodzi podstawa do uznania, że działalność prowadzona przez przedsiębiorcę mieści się w zakresie regulowanym ustawą można rozpatrywać wyłączenia i ograniczenia stosowania ustawy, o których mowa w art. 3 ustawy o transporcie drogowym. Tymczasem zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że wykonywanie jakiegokolwiek przewozu przez przedsiębiorcę wymaga stosowania się do przepisów tejże ustawy, w tym do legitymowania się odpowiednimi dokumentami uprawniającymi do dokonywania przewozów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, jeśli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej. Aczkolwiek pod względem ściśle formalnym zarzuty składające się na podstawy kasacyjne nie wzbudzają zastrzeżeń, ich merytoryczna zawartość nie pozwala na uznanie ich za zasadne. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zarzut naruszenia tego przepisu sprowadza się do stwierdzenia, że obowiązkiem Sądu I instancji było oparcie orzeczenia "na całości możliwego do zebrania materiału dowodowego". Zarówno treść samego zarzutu jak i jego uzasadnienia wskazują, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną obowiązkiem sądu administracyjnego jest zebranie z urzędu i ocena materiału dowodowego w postaci dokumentów oraz dokonanie na tej podstawie istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. W niniejszej sprawie ustalenia te, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, powinny być odmienne od dokonanych przez organy administracji publicznej. Przedstawiony sposób rozumienia obowiązków sądów administracyjnych pozostaje w sprzeczności z samą istotą sądowej kontroli aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że kontrola pod względem zgodności z prawem obejmuje rozpatrywanie skarg na akty i czynności wymienione w tym przepisie. Jak z tego wynika zadaniem sądów administracyjnych nie jest wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym, co należy do kompetencji organów administracji publicznej. Sądy administracyjne dokonując kontroli działalności administracji publicznej co do zasady nie prowadzą więc postępowania dowodowego i nie dokonują własnych ustaleń. Badają, czy organy administracji publiczne gromadząc i oceniając dowody oraz dokonując na ich podstawie ustaleń działają w zgodzie z przepisami postępowania. Wyjątek od wskazanej zasady przewiduje wymieniony w zarzucie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może wyjątkowo przeprowadzić uzupełniające dowody z dokumentów i to pod określonymi w przepisie warunkami. Tymczasem strona wnosząca skargę kasacyjną postrzega ten przepis jako źródło obowiązku sądu w zakresie zbierania i oceny szeroko rozumianego materiału dowodowego i dokonywania samodzielnych ustaleń w istotnych dla rozstrzygnięcia kwestiach. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kasator nie twierdzi, że Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia dowodu z konkretnie oznaczonego dokumentu będącego w dyspozycji Sądu, co mogłoby uzasadniać naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje bliżej nieokreślone dokumenty księgowe i wskazuje na rzekome obowiązki w zakresie gromadzenia dowodów. Mając na względzie całkowicie błędne rozumienie przez kasatora charakteru postępowania sądowoadministracyjnego tylko marginalnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest obligatoryjne. Prowadzenie dowodów uzupełniających zależy od uznania sądu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 4 pkt 15 ustawy o transporcie drogowym, poprzez uznanie, że skarżący jest przewoźnikiem w rozumieniu tej ustawy, a w konsekwencji, iż mają do niego zastosowanie jej zapisy. Tymczasem Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że nie zakładał, by M. W. był przewoźnikiem. Jak z tego wynika Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. ani nie stosował, ani nie dokonywał wykładni art. 4 pkt 15 ustawy o transporcie drogowym. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego strona wnosząca skargę kasacyjną wymienia jako naruszone art. 4 pkt 3, 4 i 5, art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Aczkolwiek uzasadnienie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów nie jest klarowne, przyjąć należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną stoi na stanowisku, że skoro prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie odpowiada definicji transportu drogowego z art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, dokonany przewóz mógłby być co najwyżej zakwalifikowany jako wykonywany bez wymaganego zaświadczenia przewóz na potrzeby własne. Zawarta w art. 4 pkt 3 definicja transportu drogowego nawiązuje do definicji krajowego transportu drogowego i międzynarodowego z art. 4 pkt 1 i 2. W definicjach tych mowa o podejmowaniu i wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy. Z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania licencji. Z kolei w art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz w L.p. I .1 załącznika do omawianej ustawy określono sankcję za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w postaci kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisów tych nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Gdyby taka była wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w praktyce byłoby niemożliwe, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie prowadzenie jej na podstawie licencji. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. Z art. 4 pkt 3 lit. a) ustawy o transporcie drogowym wynika zresztą, że transportem drogowym jest każdy (faktyczny) przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej niepolegającej na wykonywaniu transportu drogowego o ile nie stanowi przewozu na potrzeby własne. W kwestii ewentualności przyjęcia, że przewóz stanowił przewóz na potrzeby własne Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w świetle niepodważonych skutecznie ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez Sąd I instancji zakwalifikowanie przewozu w ten sposób było wyłączone, gdyż nie zachodziła okoliczność wymieniona w art. 4 pkt 4 lit c) ustawy o transporcie drogowym. Przewożony pojazd nie stanowił własności przedsiębiorcy. Nie zostały również skutecznie podważone ustalenia dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej i jej charakteru. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w art. 204 pkt 1 p.p.s.a.