II SA/Go 804/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Specjalista Joanna Śliwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie nałożenie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] solidarnie na rzecz [...] kwotę 631 (sześćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nałożył na B. i J. B. grzywnę w wysokości 16 027,20 zł w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. i opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł oraz wezwał do wpłacenia powyższej grzywny wraz z opłatą na wskazany rachunek bankowy, w terminie do dnia 31 maja 2007 r., a także do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...], w terminie do 31 października 2007 r., pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. nr [...] z dnia [...] r. B. i J. B. zostali zobowiązani do wykonania obowiązku rozbiórki wybudowanych na działce nr ewid. [...] w L. gm. S. bez wymaganego pozwolenia na budowę domku letniskowego o wym. 5,40 × 5,60 m i zbiornika na nieczystości płynne z przyłączem oraz uporządkowania terenu po rozbiórce i zgłoszenia wykonania obowiązku. Dalej organ podniósł, że z powodu uchylania się od wykonania powyższego obowiązku zostało skierowane do skarżących w dniu 2 kwietnia 1998 r. upomnienie wzywające do jego wykonania w terminie 90 dni. Upomnienie to doręczono 8 kwietnia 1998 r. W związku z niewykonaniem obowiązku organ wszczął postępowanie egzekucyjne przymuszające do wykonania obowiązku niepieniężnego, stosując najmniej uciążliwy środek prowadzący bezpośrednio do wykonania – grzywnę w celu przymuszenia. Organ podał także, iż przedmiotowa grzywna została określona na podstawie przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wraz z postanowieniem doręczono wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w dniu [...] r. tytuł wykonawczy nr [...] r., w którym jako zobowiązanego wskazano J. B., jako podstawę prawną obowiązku wskazano orzeczenie z dnia [...], a w jego treści "rozebrać samowolnie wybudowany domek letniskowy i zbiornik na nieczystości płynne z przyłączem na działce nr ewid. [...] w L.". Odrębnymi pismami z dnia [...] r. B. i J. B. zgłosili zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz zażalenie na powyższe postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu strony zakwestionowały skuteczność upomnienia odebranego w dniu 8 kwietnia 1998 r., wobec prowadzonych z ich inicjatywy postępowań mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej kształtującej obowiązek rozbiórki domku letniskowego, w szczególności zawieszenia postępowania egzekucyjnego do dnia 31 lipca 2000 r. na mocy postanowienia PINB z dnia 3 marca 2000 r. W ocenie stron, na skutek zawieszenia postępowania egzekucyjnego upomnienie stało się bezskuteczne, z uwagi na zmianę terminu wykonania obowiązku. B. i J. B. zarzucili, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje, iż zawieszone postępowanie organ podejmuje po ustaniu przyczyny zawieszenia, natomiast umorzeniu podlega postępowanie egzekucyjne w przypadku braku uprzedniego upomnienia oraz jeżeli nie zostało ono podjęte przed upływem roku od ogłoszenia zawieszenia. W niniejszej sprawie od wydania postanowienia o zawieszeniu upłynęło 7 lat. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] r., kierowanym do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, strony podniosły, iż obiekt, którego dotyczy egzekwowany obowiązek, nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wobec czego zastosowanie znajdują tu przepisy art. 121 § 2 i § 4, a nie przyjęty przez organ pierwszej instancji art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jako dowód B. i J. B. wskazali znajdującą się w aktach sprawy "inwentaryzację powykonawczą", potwierdzająca, że wybudowany na ich działce domek letniskowy nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów. Postanowieniem z dnia [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako: "K.p.a.", uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że stanowisko Państwa B. dotyczące wszczęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], pomimo braku uprzedniego doręczenia zobowiązanym upomnienia, było jednocześnie podstawą zgłoszenia zarzutów. Stanowisko Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej kwestii zostało zawarte w postanowieniu z dnia [...], utrzymującym w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z dnia 3 września 2007 r., w którym organ ten uznał zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym za niesłuszne. Organ odwoławczy uznał za bezpodstawne nałożenie zaskarżonym postanowieniem grzywny w celu przymuszenia na małżonków B. i J. B. w sytuacji, gdy zobowiązanym, zgodnie z tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. jest J. B.. Wyłącznie on może być zatem adresatem wszelkich rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania egzekucyjnego. W sprawie egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nie ma bowiem zastosowania regulacja zawarta w art. 27 c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż przepis ten dotyczy jedynie egzekucji należności pieniężnych. Organ podkreślił także, iż zasadą postępowania egzekucyjnego, w przypadku egzekucji obowiązku obciążającego solidarnie kilka osób fizycznych, jest możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania wobec jednej z nich. Ponadto organ drugiej instancji stwierdził, iż w tytule wykonawczym nr [...], na który powołano się w sentencji zaskarżonego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., będący jednocześnie wierzycielem egzekwowanego obowiązku rozbiórki domku letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne z przyłączem, nie wskazał, w sposób określony przepisami danych dotyczących osoby wskazanej w tym tytule wykonawczym jako zobowiązany tj. imion ojca i matki, daty urodzenia oraz numeru PESEL. W ocenie organu odwoławczego, powyższe uchybienia powodują, że na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu w całości, przede wszystkim z powodu skierowania postanowienia do niewłaściwego podmiotu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. B. i J. B. wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2007 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r., na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po przedstawieniu etapów przebiegu postępowania egzekucyjnego poprzedzającego wydanie kwestionowanych orzeczeń skarżący zarzucili: - bezzasadność wznowienia postępowania egzekucyjnego w sierpniu 2007 r., po uprzednim ostatecznym umorzeniu go postanowieniem nr [...]. W ocenie skarżących po umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponowne jego wszczęcie może nastąpić, w oparciu o przepis art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, - sprzeczność rozstrzygnięcia organu odwoławczego z treścią jego orzeczenia w przedmiocie zgłoszonych przez skarżących zarzutów wobec tytułu wykonawczego polegającą na tym, iż w zaskarżonym postanowieniu nakazał wierzycielowi wystawienie prawidłowego tytułu wykonawczego, chociaż sam utrzymał w mocy ów tytuł wykonawczy (postanowieniem z dnia 5 października 2007 r. w przedmiocie zgłoszonych przez skarżących zarzutów), - brak odniesienia się organu odwoławczego do faktu, iż wierzyciel w postanowieniu nr [...] z dnia [...] r. termin zapłaty tego zobowiązania określił na 31 maja 2007 r., zatem na trzy miesiące przed nałożeniem obowiązku, a nadto do zgłoszonego w zażaleniu zarzutu, iż wadliwie ustalono wysokość grzywny, w oparciu o przepis art. 121 § 4 i 5 ustawy egzekucyjnej, jak dla budynków lub ich części, podczas gdy domek letniskowy skarżących nie stanowi budynku, w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odpowiadając na Skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. ). Kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. W szczególności Sąd uznał, iż nie zachodzą w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. W tej sprawie przedmiot oceny stanowi stosowanie przepisów regulujących tryb postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności środków egzekucyjnych (grzywna w celu przymuszenia) zmierzających do przymuszenia do spełnienia przez skarżących obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na rozbiórce obiektów budowlanych. Okolicznością bezsporną pomiędzy stronami postępowania pozostaje fakt, iż ostateczną decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w N. nakazał J. i B. B.m rozbiórkę samowolnie wybudowanego na działce nr [...] w L. domku letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne z przyłączem. Obowiązek ten do dnia wydania zaskarżonego orzeczenia nie został wykonany. Tryb stosowania środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym w postaci grzywny w celu przymuszenia (vide art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn.zm., przywoływanej dalej jako: "ustawa egzekucyjna") uregulował ustawodawca w przepisach działu III, rozdziału 2 art. 119-126 ww. ustawy. Zgodnie z przepisem art. 119 ww. ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku uregulował ustawodawca w art. 121 ww. ustawy. Po myśli art. 122 ustawy egzekucyjnej, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 ww. ustawy). Oznacza to, iż w sytuacji gdy zobowiązany skorzysta z przyznanego mu uprawnienia do równoległego zgłoszenia zarzutów wobec postępowania egzekucyjnego oraz złożenia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, te środki zaskarżenia podlegają odrębnemu rozpoznaniu. Należy przy tym zastrzec, iż zasadniczo niedopuszczalne jest zgłaszanie w zażaleniu na powyższe postanowienie okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy egzekucyjnej, ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie zarzutem (vide M.Mincer-Jaśkowska: Glosa do postanowienia NSA Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z 28 grudnia 1990 r. SA/Wr 1180/90- OSP 1992, nr 4, poz. 92, P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Wydanie 2. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006 str. 381). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie przepisów art. 119, art. 121 § 4 i § 5 oraz art. 122 ustawy egzekucyjnej, nałożył na B. i J. B. grzywnę w wysokości 16 027,20 zł w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. oraz obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej w wysokości 68 zł i wezwał do: 1. wpłacenia powyższej grzywny i opłaty egzekucyjnej, na wskazany rachunek bankowy, w terminie do dnia 31 maja 2007 r., 2. wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...], z dnia [...] r. w terminie do 31 października 2007 r., pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. Jednocześnie organ egzekucyjny doręczył zobowiązanemu J. B. tytuł wykonawczy nr [...] r. z dnia [...] r. Kwestionując dopuszczalność i zasadność prowadzonej egzekucji skarżący równocześnie złożyli odrębnymi pismami zarzuty oraz zażalenie na powyższe postanowienie w sprawie grzywny w celu przymuszenia. Przedmiotowa sprawa dotyczy skargi B. i J. B. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], który po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, w trybie instancyjnym, uchylił powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Mając na uwadze powyższe argumenty należy wskazać, iż przedmiot oceny Sądu w niniejszym postępowaniu stanowi jedynie zgodność z przepisami prawa postępowania w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia jako zastosowanego przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Brak jest jednocześnie podstaw do dokonywania w tym postępowaniu oceny zasadności zarzutów skarżących co do egzekucji administracyjnej wszczętej i prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r., tym bardziej, iż podnoszone przez skarżących zarzuty w tym zakresie w postępowaniu w sprawie grzywny w celu przymuszenia są tożsame do zarzutów zgłoszonych odrębnie, w trybie przepisów art. 33 ustawy egzekucyjnej. Na marginesie należy jednocześnie wskazać, iż Sądowi z urzędu wiadomym jest, że wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 751/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę B. i J. B. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z 3 września 2007 r. o uznaniu za niezasadne zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia na budowę domku letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne z przyłączem. Zaskarżone postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest postanowieniem kasacyjnym, wydanym na podstawie przepisów art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17 § 1 i art. 18 ustawy egzekucyjnej. Należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne jak również, we wskazanym przez ustawodawcę zakresie, postępowanie egzekucyjne w administracji jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza obowiązek organu drugiej instancji ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie w zakresie tożsamym pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzyganą przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, w myśl przepisu art. 138 § 1 K.p.a. wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może także uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ale wyłącznie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.). Oznacza to, iż niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisu o charakterze wyjątku - art. 138 § 2 K.p.a., zatem decyzja (postanowienie) taka nie może być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane omawianym przepisie i żadne inne wady orzeczenia organu pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu (vide wyrok NSA z 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jednocześnie zastosowanie przez organ odwoławczy trybu kasacyjnego obliguje go do przedstawienia w uzasadnieniu swego orzeczenia zarówno przyczyn uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w szczególności argumentów przemawiających za koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie w całości lub znacznej części, jak również szczegółowego odniesienia się do argumentacji skarżącego podniesionej w środku odwoławczym (art. 107 § 3 K.p.a.). W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów art. 138 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a., bowiem nie spełnia ono powyższych wymogów. Organ odwoławczy, uchylając postanowieniem z dnia 8 listopada 2007 r. postanowienie organu egzekucyjnego nr [...] z [...] r. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozstrzygnięcia, jak słusznie podkreślają to skarżący, podał dwie przesłanki tego rozstrzygnięcia, tj. po pierwsze bezpodstawne nałożenie tejże grzywny na małżonków B. i J. B., w sytuacji gdy zgodnie z tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] r., zobowiązanym do wykonania obowiązku rozbiórki domku letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne z przyłączem jest wyłącznie J. B.. Po wtóre nieprawidłowe wskazanie w powyższym tytule wykonawczym, na który powołano się w sentencji uzasadnienia, danych osobowych jednoznacznie określających osobę zobowiązanego (brak wymaganych wg wzoru urzędowego: imion rodziców, daty urodzenia oraz numeru PESEL). Podkreślenia wymaga, iż powyższe uchybienia organu pierwszej instancji, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, nie stanowiły wystarczającej podstawy do wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż rozpoznając na skutek zażalenia B. i J. B. ponownie sprawę nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, z uwzględnieniem faktu jednoczesnego zgłoszenia przez skarżących w odrębnym trybie zarzutów wobec egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytuły wykonawczego nr [...], organ drugiej instancji nie był uprawniony do orzekania co do prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego, czy też zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ ten w przedmiotowej sprawie, na podstawie całości okoliczności sprawy, winien ponownie rozważyć jedynie kwestię prawidłowości i zgodności z normami prawa materialnego oraz procedury wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki określonych obiektów budowlanych. Przy czym dostrzeżone naruszenia prawa organ winien odpowiednio konwalidować rozstrzygając sprawę merytorycznie, zgodnie z wymogami art. 138 § 1 i art. 144 K.p.a., w związku z art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy egzekucyjnej. Oznacza to, iż wszelkie zarzuty dotyczące dopuszczalności prowadzonej egzekucji, skuteczności uprzedniego doręczenia upomnienia, czy też wadliwości tytułu wykonawczego podlegały rozpoznaniu przy rozstrzyganiu zarzutów, a rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podlegało kontroli instancyjnej LWINB w G., który postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o uznaniu za niesłuszne zarzutów skarżących co do prowadzonej egzekucji i wystawionego w dniu [...] r. tytułu egzekucyjnego nr [...]. Niedopuszczalne było zatem w niniejszym postępowaniu ponowne kontrolowanie poprawności wskazania danych osoby zobowiązanej w tym tytule wykonawczym, to działanie organu stanowiło bezpodstawne wyjście poza ramy rozstrzyganej sprawy w zagadnienie rozstrzygnięte dodatkowo decyzją ostateczną z dnia [...]. Sąd podziela w całości, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stanowisko organu odwoławczego dotyczące niedopuszczalności zastosowania w stosunku do B. B., na podstawie powyższego tytuły wykonawczego, środków egzekucyjnych zmierzających do spełnienia przez B. i J. B. obowiązku niepieniężnego określonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z [...] r. W sytuacji bowiem, gdy organ egzekucyjny – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., wszczynając postępowanie egzekucyjne (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), uznał za zobowiązanego jedynie jedną z osób fizycznych, na których solidarnie ciąży wykonanie obowiązku o charakterze niepieniężnym (J. B.) – jedynie wobec tej osoby może kierować dalsze czynności w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tego tytułu. Jednocześnie jednak, dostrzegając powyższą wadliwość zaskarżonego zażaleniem postanowienia polegającą na skierowaniu go do podmiotu nie będącego stroną postępowania, organ odwoławczy mógł konwalidować ją przy rozpoznaniu sprawy. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. umożliwiał uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w stosunku do B. B. i umarzenie postępowanie I instancji w sprawie jedynie w tym zakresie (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę w jej całokształcie nie dostrzegł istotnego uchybienia organu pierwszej instancji przy wydaniu postanowienia nr [...] z [...] r., a polegającego na wezwaniu skarżących do uiszczenia nałożonej grzywny oraz opłaty egzekucyjnej w terminie do dnia 31 maja 2007 r. Organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem oznaczył dla skarżących termin uiszczenia nałożonej grzywny (31 maja 2007 r.), który ekspirował niemal 3 miesiące przed datą doręczenia postanowienia stronom, a nawet jego wydania. Należy stwierdzić, iż z tego powodu postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było niewykonalne, przy czym niewykonalność miała charakter trwały, zatem orzeczenie to dotknięte było wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Powyższą wadliwość proceduralną mógł usunąć organ odwoławczy uchylając zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny i ustalając nowy termin (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie wymagało to bowiem przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie. W przypadku natomiast, gdyby organ odwoławczy na podstawie analizy całości okoliczności sprawy stwierdził zaistnienie w sprawie, określonych w art. 138 § 2 K.p.a., przesłanek do uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, pominięcie tego naruszenia w ocenie postanowienia uchylonego nie miałoby ostatecznie wpływu na wynik sprawy. Na marginesie można jedynie wskazać, iż analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że oznaczenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego terminu uiszczenia nałożonej grzywny oraz opłaty do 31 maja 2007 r. w postanowieniu wydanym [...] r. prawdopodobnie wynikało z "pospiesznego" przepisania tej daty z jednobrzmiącej sentencji uprzedniego postanowienia nr [...] tego organu w przedmiocie nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia - z dnia 17 kwietnia 2007 r. Postanowienie to zostało uchylone przez PINB wraz z tytułem wykonawczym nr [...] r. w wyniku uwzględnienia zarzutów skarżących (postanowienie nr [...]). Zasadnym również, w ocenie Sądu, okazał się zarzut skargi dotyczący pominięcia przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyjaśnienia i rozważenia okoliczności istotnej dla sprawy trybu ustalania grzywny w celu przymuszenia i jej wysokości, tj. czy wybudowany przez skarżących na działce nr [...] w L. domek letniskowy oraz zbiornik na nieczystości ciekłe wraz z przyłączem, w dacie orzekania przez organy, stanowiły budynek lub jego część, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W przypadku orzekania o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, grzywna jest jednorazowa, ma charakter uznaniowy, przy czym co do zasady dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10 000 zł (art. 121 § 2 i 4 ustawy egzekucyjnej). Jednakże zgodnie z przepisem art. 121 § 5, wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W przypadku stosowania zatem przez organ egzekucyjny tego środka egzekucyjnego, dla przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny nie zależy od swobodnego uznania organu. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia przyjął, iż domek letniskowy skarżących o wymiarach 5,40 × 5,60 jest budynkiem (aczkolwiek w uzasadnieniu postanowienia, z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., nie podał na podstawie jakich dowodów dokonał takowego ustalenia), wobec czego na podstawie przepisu art. 121 § 5 ww. ustawy ustalił wysokość grzywny w kwocie 16 027,20 zł. W piśmie uzupełniającym zażalenie skarżący podnieśli zarzut, iż wybudowany przez nich domek letniskowy nie stanowi budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem. Skarżący podnieśli, iż wobec powyższego organ pierwszej instancji błędnie ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki niniejszego obiektu budowlanego, w myśl przepisu art. 121 § 5, zamiast art. 121 § 2,3 i 4 ustawy egzekucyjnej. Jako dowód skarżący wskazali na znajdującą się w aktach administracyjnych inwentaryzację powykonawczą. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do tak istotnej, a zarazem kwestionowanej przez strony, okoliczności sprawy w jakikolwiek sposób. Uniemożliwia to faktycznie dokonanie przez Sąd oceny, czy organ odwoławczy rozpoznał sprawę w tym zakresie wyjaśniając wszelkie jej okoliczności (zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 ust. 1 i art. 80 Kpa), a jeżeli tak, to na podstawie jakich dowodów dokonał ustaleń charakteru kwestionowanego obiektu budowlanego. Nie jest także możliwym ustalenie czy ostatecznie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym przedmiotowy domek letniskowy jest budynkiem, w rozumieniu ww. przepisów prawa budowlanego, czy też przychylił się do stanowiska skarżących, iż jest on innym obiektem budowlanym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2002 r. IV SA 122/01 ONSA 2004, nr 2, poz. 50). Z analizy akt sprawy, a w szczególności uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika w szczególności, że organ po rozważeniu tej kwestii uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczającym do jej ustalenia, a przy tym konieczne jest przeprowadzenie w tym w sprawie w tak znacznej części, iż wymagało to uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Ponadto pomimo powtórzenia tego zarzutu przez B. i J. B. w skardze do sądu administracyjnego, także w odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie odniósł się do niego w jakimkolwiek zakresie. Sąd zważył, iż w aktach administracyjnych przedłożonych wraz ze skargą brak jest dowodów umożliwiających dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny, czy przedmiotowy domek letniskowy jest aktualnie (w dacie orzekania przez organy), czy też nie jest budynkiem, w rozumieniu Prawa budowlanego. W szczególności, wbrew stanowisku skarżących, nie można uznać za wystarczający dowód w tym zakresie inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej w 1996 r. Jednocześnie należy podkreślić, iż Sąd uprawniony jest jedynie do badania zgodności z prawem poddanych jego kontroli aktów lub czynności organów administracji publicznej, nie może ich zatem zastąpić w rozstrzyganiu indywidualnej sprawy administracyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, winien uprzednio wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy oraz uzasadnić szczegółowo sposób wyliczenia grzywny, w tym podstawy do zastosowania w danej sprawie przepisu szczególnego – art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wątpliwości w tym zakresie organ odwoławczy winien rozstrzygnąć i w zależności od ustalonych przez siebie okoliczności faktycznych sprawy ewentualnie konwalidować przeprowadzając niezbędne dowody we własnym zakresie (np. oględziny obiektu, zeznania strony, zobowiązanie do przedłożenia dokumentów) lub wytknąć uchybienia proceduralne organowi pierwszej instancji. Dodatkowo należy podkreślić, iż przy rozstrzyganiu powyższej skargi nie mogło umknąć ocenie Sądu, iż przyznane obywatelom w Konstytucji RP prawo do poddania sądowej kontroli legalności ostatecznych orzeczeń administracyjnych miało na celu przede wszystkim ochronę obywatela przed niezgodnym z prawem zarówno materialnym, jak i zasadami proceduralnymi działaniem organów administracji publicznej, wobec których z oczywistych względów obywatel ma pozycję słabszą. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż B. i J. B., z uwagi na fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej z 1996 r. nakazującej im rozbiórkę domku letniskowego wraz ze zbiornikiem na nieczystości płynne, zobowiązani są solidarnie do wykonania tego obowiązku. Niewykonanie go do chwili obecnej (okres ponad dziesięcioletni) rodzi z kolei, po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obowiązek podjęcia niezbędnych działań zmierzających do sprawnego i skutecznego jego wyegzekwowania, zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednakże wszelkie działania organów, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym, podejmowane muszą być zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania organów administracji publicznej w państwie praworządnym (vide art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 K.p.a.). Strona postępowania administracyjnego ma prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy merytorycznie przez dwa organy administracji publicznej (art. 16 K.p.a.), przy czym organ drugiej instancji rozpoznając ponownie sprawę zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej winien uwzględnić zarzuty zgłoszone w zażaleniu i w zależności od swojej oceny wskazać stronie, czy były one zasadne i ewentualnie jaki miały wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, czy też nie i dlaczego. Jeżeli organ uchybi temu obowiązkowi uchylając orzeczenie organu pierwszej instancji i bezpodstawnie przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania bez odniesienia się do wszelkich stwierdzonych już wad w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym oraz zasadności zarzutów skarżącego, narusza tym samym prawo obywatela do weryfikacji orzeczenia w administracyjnym toku instancji. Może to bowiem w konsekwencji oznaczać, jak słusznie podnoszą skarżący, iż rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji ponownie popełni to samo uchybienie, bowiem może uznać, iż zastosowana przez niego uprzednio ocena okoliczności faktycznych lub wykładnia przepisów została uznana przez organ drugiej instancji za prawidłową. Takie działanie organu odwoławczego narusza zatem zasady szybkości postępowania, informowania, praworządności gdyż rodzić może skutki w postaci przewlekłości postępowania, a dodatkowo naraża stronę na ponoszenie dodatkowych ciężarów związanych z koniecznością ponownego zaskarżania orzeczenia z tych samych przyczyn. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd zważył, iż zaskarżone postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 138 § 2 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 i art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to przepisy winny być odpowiednio stosowane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po myśli przepisu art. 18 ustawy egzekucyjnej. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykazano powyżej. Na skutek niniejszego wyroku Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozpatrzyć zażalenie B. i J. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., będąc związanym na zasadzie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania Z tych powodów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy zasądzając, zgodnie z wnioskiem, solidarnie na rzecz skarżących od organu zwrot kosztów postępowania tj. uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 481 zł oraz kosztów dojazdu skarżącej na rozprawę (150 zł).