II OSK 791/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Go 804/07 w sprawie ze skargi B. B. i J. B. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] listopada 2007r. znak: [...] dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W/w postanowieniem Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp., uchylił w całości postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wschowie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd I-ej instancji stwierdził, iż Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie spełniało ono wymogów przewidzianych w/w przepisami. Wskazano, iż organ odwoławczy podał dwie przesłanki swojego rozstrzygnięcia, tj. bezpodstawne nałożenie tejże grzywny na B. i J. B., w sytuacji gdy zgodnie z tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., zobowiązanym do wykonania obowiązku rozbiórki domku letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne z przyłączem jest wyłącznie J. B.. Po wtóre nieprawidłowe wskazanie w powyższym tytule wykonawczym, na który powołano się w sentencji uzasadnienia danych osobowych jednoznacznie określających osobę zobowiązanego (brak wymaganych wg wzoru urzędowego: imion rodziców, daty urodzenia oraz numeru PESEL). Pokreślono, iż powyższe uchybienia organu pierwszej instancji nie stanowiły wystarczającej podstawy do wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego, na podstawie art. 138 §2 k.p.a.. Sąd wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, z uwzględnieniem faktu jednoczesnego zgłoszenia przez skarżących w odrębnym trybie zarzutów wobec egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], organ drugiej instancji nie był uprawniony do orzekania co do prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego, czy też zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ ten na podstawie całości okoliczności sprawy, powinien ponownie rozważyć jedynie kwestię prawidłowości i zgodności z normami prawa materialnego oraz procedury wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki określonych obiektów budowlanych. Sąd podzielił w całości, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stanowisko organu odwoławczego dotyczące niedopuszczalności zastosowania w stosunku do B. B., środków egzekucyjnych zmierzających do spełnienia przez B. i J. B. obowiązku niepieniężnego określonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Nowej Soli z dnia [...] września 1996 r. Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę w jej całokształcie nie dostrzegł istotnego uchybienia organu pierwszej instancji polegającego na wezwaniu skarżących do uiszczenia nałożonej grzywny oraz opłaty egzekucyjnej w terminie do dnia 31 maja 2007 r. Organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem oznaczył więc dla skarżących termin uiszczenia nałożonej grzywny, który ekspirował niemal 3 miesiące przed datą doręczenia postanowienia stronom, a nawet przed datą jego wydania. Z tego powodu postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było niewykonalne, przy czym niewykonalność miała charakter trwały, a zatem orzeczenie to dotknięte było wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zasadnym w ocenie Sądu okazał się również zarzut skargi dotyczący pominięcia przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyjaśnienia i rozważenia istotnej dla sprawy okoliczności trybu ustalania grzywny w celu przymuszenia i jej wysokości, a mianowicie tego czy wybudowany przez skarżących domek letniskowy oraz zbiornik na nieczystości ciekłe wraz z przyłączem w dacie orzekania przez organy stanowiły budynek lub jego część (w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia przyjął, iż domek letniskowy skarżących o wymiarach 5,40 x 5,60 jest budynkiem (aczkolwiek w uzasadnieniu postanowienia, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., nie podał na podstawie jakich dowodów dokonał takowego ustalenia), wobec czego na podstawie przepisu art. 121 § 5 ww. ustawy ustalił wysokość grzywny w kwocie 16 027,20 zł. W piśmie uzupełniającym zażalenie skarżący podnieśli zarzut, iż wybudowany przez nich domek letniskowy nie stanowi budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem. Skarżący podnieśli, iż wobec powyższego organ pierwszej instancji błędnie ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia. Powołali się przy tym na znajdującą się w aktach administracyjnych inwentaryzację powykonawczą. Sąd wskazał, iż organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do ww. okoliczności. Uniemożliwiło to dokonanie oceny, czy organ odwoławczy rozpoznał sprawę w tym zakresie wyjaśniając wszelkie jej okoliczności (zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a.), a jeżeli tak, to na podstawie jakich dowodów dokonał ustaleń charakteru kwestionowanego obiektu budowlanego. Sąd nie mógł także ustalić czy ostatecznie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym przedmiotowy domek letniskowy jest budynkiem, w rozumieniu ww. przepisów prawa budowlanego, czy też przychylił się do stanowiska skarżących, iż jest on innym obiektem budowlanym. W szczególności, wbrew stanowisku skarżących, nie mógł uznać za wystarczający w tym zakresie dowód z inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej w 1996 r. Wskazano również, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, winien uprzednio wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy oraz uzasadnić szczegółowo sposób wyliczenia grzywny, w tym podstawy do zastosowania w danej sprawie przepisu szczególnego -art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wątpliwości w tym zakresie organ odwoławczy winien rozstrzygnąć i w zależności od ustalonych przez siebie okoliczności faktycznych sprawy ewentualnie konwalidować je przeprowadzając niezbędne dowody we własnym zakresie. Dodatkowo podniesiono, iż bezspornym w niniejszej sprawie było, iż B. i J. B., z uwagi na fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej z 1996 r. nakazującej im rozbiórkę domku letniskowego wraz ze zbiornikiem na nieczystości płynne, zobowiązani są solidarnie do wykonania tego obowiązku. Niewykonanie go do chwili obecnej (okres ponad dziesięcioletni) rodzi z kolei, po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obowiązek podjęcia niezbędnych działań zmierzających do sprawnego i skutecznego jego wyegzekwowania, zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez ustalenie, że uchylenie przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu jego skierowania do podmiotu niebędącego stroną postępowania, stanowi naruszenie art.138 § 2 k.p.a. i zobowiązanie w związku z tym organu odwoławczego do konwalidowania sprawy w tym zakresie poprzez uchylenie w tej części zaskarżonego zażaleniem postanowienia i jednoczesne umorzenie postępowania organu I instancji jedynie w tej części, w oparciu o przepis art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuję: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę albowiem zasadnie wskazuje, iż sąd I-ej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa uchylając rozstrzygnięcie organu II-ej instancji i podnosząc, że tenże organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a. podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca. Prawdą jest to (na co zwraca uwagę Sąd I-ej instancji), że uzasadnienie postanowienia Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nie zawiera rozważań dotyczących przyczyn z powodu których organ ten zdecydował się na wydanie orzeczenia kasatoryjnego. Nie wskazuje również czy i dlaczego nie było możliwe skorzystanie z art. 136 k.p.a. pozwalającego na przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu drugoinstancyjnym. Jednak sąd i-ej instancji nie przeprowadził analizy całych akt pozwalającej na przyjęcie wniosku, że wskazany wyżej mankament uzasadnienia ww. postanowienia pozwalałby na podważenie trafności samego rozstrzygnięcia. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał bowiem na bezpodstawność postanowienia wydanego w I-ej instancji mocą którego nałożono grzywnę w celu przymuszenia na małż. B. w sytuacji kiedy podmiotem zobowiązanym zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2007 r. (nr. [...]) był wyłącznie J. B.. Organ podkreślił również, że tytuł o którym mowa był nieprecyzyjny gdy chodzi o wskazanie osoby zobowiązanego. Podkreślić jednak należy, że w przedmiotowym postępowaniu organ nie był uprawniony do oceny czy wskazany w tytule wykonawczym domek letniskowy oraz zbiornik na nieczystości płynne wraz z przyłączem był budynkiem bądź jego częścią w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Nie jest też rzeczą sądu I-ej instancji podejmowanie czynienia ustaleń faktycznych z powołaniem się np. na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Wydany w sprawie sygn. akt II SA/Go 751/07. Takie ustalenia pozostają bowiem wyłącznie w gestii organów, natomiast zadaniem sądu jest jedynie ich ocena. Stwierdzić trzeba, iż wadliwy jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakoby z treści art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie wynikała możliwość wydania decyzji odwoławczej ograniczonej do umorzenia postępowania I-ej instancji jedynie w części. Tenże przepis stanowi bowiem także o takiej możliwości, ale będącej konsekwencją uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy w pozostałym zakresie tzn. w zakresie którego nie dotyczy umorzenie postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd I-ej instancji winien dokonać analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i w kontekście tej dokumentacji ocenić trafność ustaleń i rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanej decyzji. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 par. 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (z uwagi na charakter sprawy). ----------------------- 5