II OSK 939/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1148/07 w sprawie ze skargi W. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 1148/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2007 roku, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...]lipca 2007 roku określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na odnowie i remoncie dróg gminnych na terenie Gminy Z.. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku Burmistrz Miasta i Gminy Z. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na odnowie i remoncie dróg gminnych na terenie Gminy Z. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. G., w zakresie remontu drogi nr [...] w W., podnosząc, że wydana decyzja pozbawia go dostępu do drogi publicznej, jako że remontem nie została objęta część drogi nr [...] prowadząca do dzierżawionej przez niego działki. Postanowieniem z dnia 24 września 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium wskazało, że przedmiotowa decyzja została doręczona w trybie art. 49 k.p.a. poprzez publiczne ogłoszenie w dniu 12 lipca 2007 roku. W związku z trybem doręczenia zaskarżonej decyzji, stosowanie do art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania kończył swój bieg po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Odwołanie W. G. zostało złożone w dniu 17 sierpnia 2007 roku, zatem po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, w związku z czym organ odwoławczy był zobligowany do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. G. W skardze wskazano, że Burmistrz Miasta nie jest organem samorządu gminy, ponadto Burmistrz Miasta i Gminy Z. nie posiada prawnego umocowania w statucie Gminy Z.. Podniesiono także szereg kwestii związanych z wydaną przez organ I instancji decyzją. W piśmie z dnia 3 grudnia 2007 roku skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji została wydana przed upływem terminu określonego w art. 32 ustawy – Prawo o ochronie środowiska. Wskazał także, że być może nie uchybił terminowi do wniesienia odwołania, gdyż odwoływał się od tego czego nie było. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji wskazał, że w obwieszczeniu decyzji organ administracji powołał się na art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 53 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przepisy te regulują odpowiednio tryb postępowania przed wydaniem decyzji wymagającej udziału społeczeństwa w postępowaniu oraz kwestię możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzony jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Żaden z powołanych przepisów nie stanowi podstawy do ogłoszenia decyzji przez obwieszczenie. Sąd stwierdził, że charakter obwieszczenia zaskarżonej decyzji nie jest jasny i wymaga analizy. Zdaniem Sądu I instancji należy zbadać czy ogłoszenie przedmiotowej decyzji nie stanowiło jedynie informacji, a sama decyzja została doręczona stronom na piśmie. Sąd wskazał także, że w toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. naruszyło art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z brakiem wyjaśnienia w jakim charakterze skarżący brał udział w postępowania, gdyż nazwisko skarżącego nie figuruje w wykazie stron. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) poprzez niezastosowanie go i przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do ogłoszenia decyzji w drodze obwieszczenia, podczas gdy z literalnej treści tego przepisu wynika, że przepis ten mógł być podstawą doręczania decyzji przez obwieszczenie oraz art. 10, art. 32 ust. 2 i ust. 3 i art. 53 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na rozważaniu, czy przepisy te regulują kwestię ogłoszenia decyzji w drodze obwieszczenia, podczas gdy przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na istotny wynik sprawy, tj. art. 46 § 1 i § 2 oraz art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarga W. G. spełnia wymogi formalne, podczas gdy tych wymogów nie spełnia, bowiem nie określa naruszenia prawa bądź interesu prawnego, art. 49 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie polegające na niewezwaniu W. G. do uzupełnienia braków formalnych skargi i ewentualnym nieodrzuceniu skargi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zastosowanie normy tego przepisu i wykazywanie przez Sąd naruszeń przywołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. miało podstawy do przyjęcia, że W. G. może być stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 46a ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi normę prawa materialnego, na podstawie której zaskarżona decyzja została ogłoszona w drodze obwieszczenia na zasadach określonych w art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że w sprawie występowało ponad 20 stron, zatem zgodnie z powołanym przepisem taki sposób ogłoszenia decyzji był dopuszczalny. W związku z powyższym odwołanie od zaskarżonej decyzji zostało wniesione po terminie określonym w k.p.a. Ponadto wskazano, że wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga nie spełniała wymogów zawartych w art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a mianowicie nie zawierała określenia naruszenia prawa bądź interesu prawnego. Z literalnej treści skargi wynikało, iż jest to skarga na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 12 lipca 2007 roku. Dopiero pismo W. G. wniesione w dniu 3 grudnia 2007 roku zawierało elementy, dzięki którym mogło zostać uznane za skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., jednakże pismo to zostało wniesione po terminie przewidzianym do wniesienia skargi. Kolegium podniosło także, że uznało skarżącego za stronę postępowania, z powodu domagania się przez niego zmiany zakresu inwestycji. O tym, że kwestia czy skarżący jest stroną postępowania została zbadana, świadczy – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. – wydanie decyzji o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Postanowienie takie może zostać wydane tylko w przypadku braku przeszkód formalnych do rozpoznania odwołania, a sytuacja w której skarżący nie byłby stroną postępowania stanowiłaby niewątpliwie taką właśnie przeszkodę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te sprowadzają się zarówno do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 46a ust. 5 oraz art. 10, 32 ust. 2 i 3 i 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. − Prawo ochrony środowiska, przez niewłaściwe ich zastosowanie, jak i prawa procesowego, tj. art. 46 § 1 i § 2, 57 § 1, 49 § 1, 58 § 1 pkt 3 i 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawione wyżej zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04), że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Ocena procesu subsumcji stanu faktycznego do mających zastosowanie w tej sprawie przepisów prawa materialnego możliwa bowiem będzie po przesądzeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku. 1. W niniejszej sprawie, najdalej idącym zarzutem o charakterze procesowym jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Zarzut ten uznać należy za chybiony. Uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., stwierdzające, iż wniesione przez W. G. odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu, Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił podstawowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii. Przede wszystkim jeżeli zważy się, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia czy odwołanie wniesione przez W. G. zostało złożone w terminie, to należało w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy obwieszczenie z dnia 12 lipca 2007 r. istotnie stanowiło formę publikacji decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...] lipca 2007 r. dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację "przedsięwzięcia p.n. Odbudowa i remont dróg gminnych na terenie gminy Z.". Tak w przedstawionej wyżej decyzji, jak i w obwieszczeniu nie powołano się na treść art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, zezwalającego na powiadomienie stron tego postępowania o decyzji przez obwieszczenie. Ta forma powiadamiania stanowi odstępstwo od zawartych w art. 39−48 k.p.a. unormowań i w mniejszym stopniu chroni interesy stron. Dlatego też w podejmowanych decyzjach bądź postanowieniach organy winny każdorazowo wskazywać podstawę prawną zawartą w akcie rangi ustawowej, zezwalającą im na skorzystanie z tej formy doręczenia decyzji. W niniejszej sprawie wymóg ten nie został spełniony. Natomiast w obwieszczeniu powołano przepisy art. 32 ust. 2 i 3 i 53 ustawy Prawo ochrony środowiska, co − jak słusznie zauważył Sąd − wskazuje, iż obwieszczenie to dotyczyć może postępowania poprzedzającego wydanie decyzji wymagającej udziału społeczeństwa. Już tylko niewyjaśnienie tej kwestii czyniło zasadnym uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia. Nie sposób bowiem dokonać oceny, czy zachowany został termin przewidziany do złożenia odwołania, w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości, czy przedmiotowa decyzja została w sposób prawidłowy doręczona. Ponieważ doręczanie decyzji przez obwieszczenie stanowi odstępstwo od zasad przyjętych w art. 39−48 k.p.a., dlatego obowiązkiem organu stosującego tę formę powiadamiania stron o decyzji jest wykazanie, że spełnione zostały przesłanki zawarte w przepisie przewidującym ten sposób doręczenia. Artykuł 46a ust. 5 − uzależnia stosowanie tej formy doręczenia od ilości stron, zatem należało wskazać, iż liczba stron postępowania przekracza cyfrę 20-cia. Tylko doręczenie dokonane zgodnie z przepisami prawa może stanowić początek biegu terminu przewidzianego do złożenia odwołania. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem Sądu, że skoro odwołanie może złożyć tylko strona postępowania, należało również wyjaśnić czy skarżącemu przysługuje status strony. Ze składanych przez niego oświadczeń wynika bowiem, że nie jest on właścicielem gruntu, lecz jego dzierżawcą. Wskazane wyżej uchybienia sprowadzające się do niewyjaśnienia przez organ odwoławczy wszystkich niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności powodują, iż za zasadne uznać należało stwierdzenie Sądu, iż kontrolowane przez niego postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co koniecznym czyniło jego uchylenie. 2. Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 46 § 1 i § 2, art. 49 § 1, 57 § 1, 58 § 1 pkt 3 ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymienione wyżej przepisy dotyczą elementów składowych pism składanych przez strony oraz wymogów jakie winna spełniać złożona do sądu skargi a także przyczyn jej odrzucenia. Mimo iż wskazane wyżej przepisy, tj. art. 46 § 1 i § 2 i 57 § 1 cyt. ustawy oprócz paragrafów składają się z punktów regulujących odrębne zagadnienia, autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnie przepisu, który jego zdaniem został naruszony. Tymczasem obowiązek przytoczenia podstawy kasacyjnej wymaga ścisłego określenia przepisu oznaczonego numerem artykułu, paragrafu, ustępu ewentualnie punktu, któremu uchybił sąd. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Już tylko ubocznie podnieść należy, że w ugruntowanym orzecznictwie NSA uważa się, iż określone w art. 57 § 1 pkt 1−3 wymogi formalne winny być spełnione w stopniu umożliwiającym nadanie skardze biegu. Skoro w niniejszej sprawie nie zostało wydane przez Przewodniczącego Wydziału zarządzenie wzywające skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, nie było podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 3. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z uwagi na niewyjaśnienie przez organu odwoławczy istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, o których wyżej wspomniano, nie było możliwym dokonanie przez Sąd oceny czy właściwie zostały zastosowane przepisy stanowiące podstawę zawartego w postanowieniu rozstrzygnięcia (art. 134 k.p.a.), w tym również wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy − Prawo ochrony środowiska. Z wymienionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.