I SA/Wa 1814/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. G. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i ul. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uwzględnienia wniosku strony. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Stosownie do treści tego przepisu, wola byłego właściciela wyrażona we wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 powołanej ustawy, zgodnie z zamiarem ustawodawcy, musi zostać wyrażona organowi administracji w określonym zawitym terminie. Wojewoda Mazowiecki podniósł, że zgodnie z art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, czyli dzień, w którym doręczono żądanie strony do kancelarii organu (J. Borkowski i inni - KPA, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze 1985, s. 143). Z ustaleń organu wynika, że wniosek dotyczący wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wyżej określoną nieruchomość, nadany został w urzędzie pocztowym w dniu 31 grudnia 2005 r., zaś do Kancelarii Ogólnej Urzędu W. wpłynął w dniu 3 stycznia 2006 r., a więc po upływie terminu ustalonego w art. 73 powołanej ustawy. Organ stwierdził również, że dokonanie w niniejszej sprawie czynności prawnej w dniu 31 grudnia 2005 r. w innej formie niż drogą elektroniczną, kiedy datą wszczęcia postępowania jest wprowadzenie żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, zgodnie z art. 61 § 3a kpa, pozbawia żądanie strony skutków prawnych. Organ wskazał, że przewidziany w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, termin do złożenia wniosku o odszkodowanie jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie podlega przywróceniu. Przekroczenie tego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia, co oznacza, że skarżący utracił możliwość dochodzenia przysługującego uprawnienia do zgłoszenia żądania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na uchwałę pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., OPK 19/96, w której stwierdzono, że uchybienie terminowi, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem praw podmiotowych, powoduje wygaśnięcie tego prawa. Do jego przywrócenia nie jest uprawniony ani orzekający w sprawie organ, ani też sąd, bowiem nie mają tu zastosowania przepisy prawa procesowego o przywróceniu terminu (art. 58–60 kpa), ani przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia roszczeń majątkowych. Wojewoda Mazowiecki uznał, że Prezydent W. w rozstrzygnięciu decyzji nieprawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania, bowiem zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., roszczenie o odszkodowanie wygasło, a więc organ pierwszej instancji powinien był odmówić uwzględnienia powyższego wniosku. W sprawie dotyczącej uchybienia terminu do wniesienia żądania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 68/04 stwierdził, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., będącego terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia (...) stanowi przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. G., podnosząc, że wniosek o odszkodowanie należne właścicielowi posesji za zajęcie części działki gruntowej pod drogi publiczne wysłany został do Urzędu Dzielnicy [...] w W. listem poleconym w dniu 31 grudnia 2005 r., tj. w ostatnim dniu wyznaczonego przez ustawę terminu. Skarżący podał, iż oparł się na powszechnie obowiązującej zasadzie, że data stempla pocztowego decyduje o dotrzymaniu terminu, a nadto w świetle art. 57 kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, iż w zaskarżonej decyzji organ ostatecznie nie wyjaśnił, czy termin prekluzyjny jest dochowany, gdy wniosek interesanta posiada stempel pocztowy z datą mieszczącą się w granicach czasowych terminu. Żaden przepis wskazany w decyzji nie precyzuje szczególnych zasad dotrzymania terminu składania wniosku. Powołane przez organ w przedmiotowej decyzji akty prawne mówią o terminie złożenia wniosku bez wskazania na sposób ich złożenia, zaś decyzja Wojewody nie wspomina o art. 57 kpa, lecz opiera się na swoistej analizie art. 61 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja poprzedzająca naruszają prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku W. G. o odszkodowanie za zajęcie części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, który został wysłany do Urzędu Dzielnicy [...] w W. listem poleconym w dniu 31 grudnia 2005 r. (dowód nadania listu poleconego z datą stempla pocztowego). Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2007 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i ul. [...] i odmówił uwzględnienia wniosku strony. Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm), odszkodowanie, za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Prawidłowo zatem organ uznał, że termin wskazany w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest terminem prawa materialnego, jest terminem zawitym, który nie podlega przywróceniu. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 5 listopada 1976 r.(OSN 1977, poz. 186), stwierdził, że przy rozstrzyganiu wątpliwości, czy termin wskazany w przepisie ma charakter prawa procesowego czy materialnego należy brać pod uwagę nie tyle sformułowanie ustawy, ile głównie skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Ustawodawca w art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zawarł sformułowanie: "wniosek właściciela ... złożony w okresie od ... do dnia 31 grudnia 2005 r." Z przepisu tego nie wynika ani gdzie ten wniosek, czyli oświadczenie właściciela, że domaga się ustalenia i wypłacenia mu odszkodowania - ma zostać złożony, ani w jaki sposób należy go złożyć. Należy zatem uznać, że rozstrzygnięcie tych kwestii ustawodawca pozostawił innym, aktualnie obowiązującym przepisom, regulującym sposób składania wniosków czy określającym miejsce, w którym to należy uczynić. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy rozważyć istnienie dwóch wniosków: wniosku będącego oświadczeniem właściciela nieruchomości, że domaga się przyznania mu odszkodowania, który to wniosek można złożyć w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., czyli w terminie zawitym, oraz wniosku, czyli pisma procesowego - w którym zawarty jest wniosek będący oświadczeniem prawa materialnego - wszczynającego postępowanie administracyjne, o czym mowa w art. 61 § 3 kpa. Wniosek właściciela nieruchomości o przyznanie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jak każdy wniosek, czyli pismo strony skierowane do organu administracji, zawierający żądanie wydania określonej decyzji, wszczyna postępowanie administracyjne. Złożenie zatem pisma wszczynającego postępowanie administracyjne - wniosku właściciela, zawierającego określony w przepisie prawa materialnego - art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest w tej sytuacji czynnością procesową, która podlega właściwym w tym zakresie przepisom – czyli Kodeksowi postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, albo przez operatora publicznego (pocztę), albo przez stronę osobiście. Jednakże nie można uznać, że przepis ten eliminuje przepis art. 57 § 5 pkt 2 kpa, zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Ustawodawca rozróżnia wyraźnie dwie instytucje prawne określone w kpa – dochowanie przez stronę terminu i wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego, i dlatego nie można podzielić poglądu organu, że strona uchybiła terminowi, ponieważ postępowanie administracyjne zostało wszczęte kilka dni po upływie terminu, który przysługiwał tylko i wyłącznie stronie, a nie organowi, i do przestrzegania którego była zobowiązana jedynie strona, a nie organ. Zdaniem Sądu, skarżący dochował terminu, bowiem wniosek o odszkodowanie o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. skarżący wyraził – złożył – w swoim piśmie z dnia 30 grudnia 2005 r., które następnie nadał w polskim urzędzie pocztowym w dniu 31 grudnia 2005 r., a zatem terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., kierując je do organu administracji publicznej celem wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, które to postępowanie wolą organu administracji zostało wszczęte w styczniu roku 2006 r., po doręczeniu w dniu 3 stycznia 2006 r. pisma procesowego – wniosku, przez pocztę do Kancelarii Ogólnej Urzędu W. dla Dzielnicy [...]. Oznacza to, że organy administracji publicznej, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji wydały decyzje z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jak również przepis prawa proceduralnego, tj. art. 57 § 5 pkt 2 kpa, co musiało skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, bowiem przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie stanowi, że w okresie do dnia 31 grudnia 2005 r. ma być wszczęte postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 61 § 3 kpa, w zakresie przyznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę. Z tych przyczyn interpretacja wyżej wskazanych przepisów prawa dokonana przez organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.