I OSK 607/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1718/07 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skarg Miasta [...] W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...], z dnia [...] nr [...], z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. I OSK 607/08 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 14 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi Miasta [...] W. na decyzje Wojewody M. z dnia [...] (nr [...]), z dnia [...] (nr [...]), z dnia [...] (nr [...]) w przedmiocie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono następujące okoliczności faktyczne sprawy. Wnioskami z dnia 29 grudnia 2005 r. (uzupełniony dalszymi wnioskami) [...] Sp. z o.o. w W. zwrócił się do Prezydenta [...] W. o ustalenie, na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. Prezydent [...] W. wykonując zadania starosty, po rozpoznaniu tych wniosków, trzema decyzjami z dnia [...] na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie zainicjowane tymi wnioskami jako bezprzedmiotowe, z uwagi na przedawnienie roszczeń odszkodowawczych. Wojewoda M., w wyniku złożonych odwołań, decyzjami z dnia [...] i dwiema decyzjami z dnia [...] uchylił w całości rozstrzygnięcia Prezydenta [...] W. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Skargi na decyzje Wojewody wniosło Miasto [...] W. wnosząc o ich uchylenie i zarzucając rozstrzygnięciom odwoławczym naruszenie przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o ich odrzucenie, wskazując, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzje w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 lutego 2008 r. Sąd wskazał, że skargi Miasta [...] W. są niedopuszczalne. Organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego jaką jest Miasto [...] W. jest Prezydent [...] W. W sprawach skarg, które zostały skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent [...] W. występował jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który to zarazem wydawał decyzję w pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że wyposażenie jednostki samorządu terytorialnego, na mocy ustawy, w kompetencje organu administracji publicznej powołanego do orzekania w sprawie indywidualnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego działająca jako organ administracji publicznej nie ma legitymacji procesowej strony, co oznacza tym samym, jak podkreślił Sąd I instancji, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest także podmiotem uprawnionym do występowania ze skargą do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach sąd wojewódzki uznał, że sprawy ze skarg Miasta [...] W., którego organ wykonawczy wydawał decyzje w pierwszej instancji, jako wniesione przez podmiot niemający legitymacji do ich złożenia są niedopuszczalne i jako takie podlegają odrzuceniu. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyło Miasto [...] W. wyjaśniając w niej, że status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a drugiej realizuje zadania powiatowe. Prezydent miasta na prawach powiatu pełni funkcję starosty i wykonuje kompetencje z zakresu administracji rządowej. Między innymi, jak podkreślił pełnomocnik skarżącego, zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w drodze decyzji. W myśl art. 4 pkt 9 b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ilekroć w tej ustawie jest mowa o staroście, należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Miasto [...] W., zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Innymi słowy Prezydent [...] W. może występować w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy. W rozpoznawanej sprawie, obowiązek wypłaty odszkodowania obciążał organ wykonawczy gminy jakim jest Prezydent [...] W., co oznacza, że Prezydent ten ma interes prawny, a zatem i legitymację do złożenia w imieniu gminy skargi kasacyjnej. W ocenie pełnomocnika skarżącego, Sąd nie uwzględnił, że skargi na decyzje Wojewody zostały wniesione przez Prezydenta [...] W. działającego w imieniu Miasta [...] W. działającego jako organ wykonawczy gminy. W świetle powyższego błędne, w ocenie pełnomocnika, jest rozumowanie Sądu I instancji co do tego, że Prezydent [...] W. działający jako organ gminy wydawał decyzje w pierwszej instancji i tym samym występował jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wskazać trzeba, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, jako osoba prawna stroną tego postępowania i wówczas reprezentujące ją organy będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych przewidzianych między innymi przez kodeks postępowania administracyjnego. Może być również organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie reprezentować interesy jednostki samorządu terytorialnego. Włączenie organów samorządowych do sytemu organów administracji publicznej prowadzi faktycznie w znacznym stopniu do ograniczenia zakresu uprawnień procesowych takich jednostek występujących w toczącym się postępowaniu jako osoby prawne. W rozpoznawanej sprawie, Prezydent [...] W. wykonujący zadania starosty rozpoznał wnioski [...] Sp. z o.o. w W. o ustalenie odszkodowania za działki wydzielone pod budowę drogi. Trzema decyzjami z dnia [...], jak wynika z akt sprawy, Prezydent umorzył postępowanie nimi wywołane na podstawie art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Wojewoda M. jako organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcia Prezydenta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na tle tej sprawy zauważyć jednak trzeba, że w sprawach dotyczących nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. W omawianej sprawie należy przyjąć, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta danego miasta. Nie wyłączenie się jednak organu na tej podstawie od rozpoznawania sprawy i wniesienie przez gminę skargi do sądu w tym również sądu administracyjnego nie może być jednocześnie utożsamiane z brakiem po jej stronie interesu prawnego. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powiązane zostało z posiadaniem interesu prawnego. Oznacza to, że legitymacja do wniesienia skargi oparta o kryterium interesu prawnego odnosi się do tych osób i instytucji, które na podstawie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego wykażą związek miedzy chronionym przez te przepisy interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, to właśnie tej gminie została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty. Wskazane przepisy mają charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, które przez przepisy prawa materialnego zostały wyznaczone poszczególnym podmiotom w procesie orzekania. Skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, który powinien wyłączyć się od wydania decyzji jako organ I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., decyzję tą wydał. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nieprawidłowo wywiódł, że gmina w takim przypadku nie ma interesu prawnego. Bo nie może być tak, że strona, której interesów dane postępowania dotyczy nie ma skutecznej możliwości obrony ich przed sądem. Sąd I instancji badając merytorycznie skargę skarżącego powinien był ustalić czy w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Musi istnieć bowiem możliwość weryfikacji takich rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu administracyjnym i nie można stwierdzić, że gmina, która jest przecież właścicielem nieruchomości nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi lub skargi kasacyjnej. Nie ma ona tylko w takim stanie faktycznym organu wykonawczego władnego do działania. Ma jednak nad sobą organ wyższego stopnia, w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, który stosownie do treści art. 26 § 2 k.p.a. będzie zobowiązany do załatwienia takiej sprawy i obrony interesów gminy w tym zakresie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.