II SA/Lu 38/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki oddala skargę. Decyzją z dnia 15 listopada 2007 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 27 września 2007 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 9 lipca 1998 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...]/4 o pow. 2,95 ha, położonej w K. T., w części dotyczącej przejścia na własność Gminy działki nr [...]/13 wydzielonej pod drogę. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że decyzją Wójta Gminy z dnia 9 lipca 1998 r., znak: [...], zatwierdzony został geodezyjny podział działki nr [...]/4 o pow. 2,95 ha, położonej w K. T. W wyniku podziału wydzielono m.in. działkę nr [...]/13, o pow. 0,2284 ha, co do której organ wskazał, iż działka ta przeznaczona jest pod drogę i zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzi na własność Gminy w dniu, w którym decyzja stanie się prawomocna. W dniu 27 kwietnia 2007 r. Gmina złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej przejścia na własność Gminy działki nr [...]/13 wydzielonej pod drogę, z uwagi na rażące naruszenie art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z dnia 27 września 2007 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zdaniem Kolegium, Wójt Gminy nie jest stroną w sprawie, gdyż organ ten wydawał decyzję w pierwszej instancji w niniejszej sprawie, co wyłącza możliwość dochodzenia przez Gminę jej interesu prawnego. Utrzymując w mocy decyzję własną z dnia 27 września 2007 r. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub z przyczyn przedmiotowych. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie zachodzą zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 9 lipca 1998 r., znak: [...], zatwierdzającej podział działki nr [...]/4, położonej w K. T. Kolegium wskazało, że podmiotową przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowi okoliczność, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła Gmina w, której organ załatwił indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej wnioskowaną decyzją. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której Wójt Gminy jako organ administracji publicznej wydał decyzję na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie wnioskuje o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako reprezentant Gminy. W sprawie zachodzą również dwie przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – osnowa decyzji Wójta Gminy z dnia 9 lipca 1998 r., znak:, zatwierdzającej podział działki nr [...]/4, nie zawiera rozstrzygnięcia, o którego nieważność wnioskowano, a także skutek prawny w postaci przejścia własności działki na rzecz Gminy z mocy prawa. Kolegium podkreśliło, iż indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej rozstrzyga wyłącznie treść osnowy decyzji administracyjnej. W osnowie decyzji Wójta z dnia 9 lipca 1998 r. brak jest rozstrzygnięcia, co do przeniesienia własności działki nr [...]/13 na rzecz Gminy na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a rozstrzygnięcie to znalazło się dopiero w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Kolegium nie można tego uznać za władcze rozstrzygnięcie przesądzające o prawach i obowiązkach uczestników postępowania, ponieważ ani treść uzasadnienia, ani tym bardziej treść osnowy decyzji nie wywołała skutku w postaci przejścia własności działki na rzecz gminy. Jest to przeznaczona dla adresata decyzji informacja o treści przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność, że pouczenie to zostało błędnie umieszczone w treści uzasadnienia decyzji, w żadnym wypadku nie może być podstawą dla wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ wskazał również, iż na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Z przepisu tego wynikało zatem, że przejście działki na własność gminy następowało z mocy prawa, a nie z mocy decyzji. Decyzja miała dla przejścia własności wyłączenie takie znaczenie, że zaistnienie tego przejścia było uzależnione czasowo od momentu, kiedy decyzja ta stała się ostateczna. Również ta okoliczność, w ocenie organu, stanowi przedmiotową przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 9 lipca 1998 r. Skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 27 września 2007 r. Skarżąca Gmina podkreśliła, iż posiada ona interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności części własnej decyzji z dnia 9 lipca 1998 r., która wpływa bezpośrednio na interes majątkowy Gminy, jak i na interes publiczny. Zdaniem strony skarżącej, decyzja Wójta Gminy z dnia 9 lipca 1998 r. rażąco narusza art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał w miejscu dokonywania podziału przebiegu drogi publicznej, a mimo to działka nr [...]/13 została wydzielona pod drogę publiczną. Gmina podniosła również, iż zaskarżeniu podlega cała decyzja administracyjna, a w związku z tym, dla ustalenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 lipca 1998 r. nie ma znaczenia fakt, że jedynie w uzasadnieniu decyzji powołany został przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niezbadanie statusu Gminy jako osoby prawnej mającej interes prawny i sprowadzenie jej działania do funkcji organu administracji publicznej, to jest Wójta tej Gminy, co prowadzi do stwierdzenia, iż gmina nie jest stroną postępowania, gdyż jest organem administracji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego uprawniony jest w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd ten nie jest przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.", związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także w zakresie nie objętym zarzutami skargi. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, aczkolwiek jej uzasadnienie częściowo jest błędne. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie jest trafne stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym, okoliczność, iż osnowa decyzji Wójta Gminy z dnia 9 lipca 1998 r., znak: [...], nie zawierała rozstrzygnięcia co do przeniesienia własności działki na rzecz Gminy na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), a rozstrzygnięcie to było zawarte jedynie w uzasadnieniu tej decyzji, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wójta. Należy podkreślić, iż w świetle art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna stanowi integralną całość, a zarówno sentencja decyzji, jak i jej uzasadnienie stanowią elementy tego aktu administracyjnego, które nie mogą być ze sobą sprzeczne. Decyzja Wójta Gminy z dnia 9 lipca 1998 r. w podstawie prawnej oraz w uzasadnieniu decyzji wskazuje przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawę rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Dlatego też sam fakt niewskazania w osnowie decyzji rozstrzygnięcia co do przeniesienia własności działki nr [...]/13 na rzecz Gminy na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy, nie może stanowić o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wójta. Wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania zdaniem Sądu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., albowiem odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej była uzasadniona innymi względami. Na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt III SA 182/1995). Pojęcie strony postępowania administracyjnego określa przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl zaś przepisu art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Składowi orzekającemu znany jest fakt, iż zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są rozbieżne poglądy w kwestii, czy jednostka samorządu terytorialnego posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, w którym organ tej jednostki rozstrzygał sprawę indywidualną w drodze decyzji administracyjnej. Sąd podziela jednak stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, co do braku legitymacji Wójta Gminy do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji własnej. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że w przypadku, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., organ ten może "bronić" interesu jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; por. także postanowienia NSA z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, OSN 1985, nr 7, poz. 86 i z dnia 28 grudnia 1990 r., SA/Wr 1202/90, niepubl., uchwała 5 sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, niepubl., wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl.). Pogląd ten został przyjęty również przez przedstawicieli nauki prawa, którzy podnoszą dodatkowo, że włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej ogranicza uprawnienia procesowe tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. (J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006, z. 2, s. 27-28; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 9, 42-43, T. Woś, Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 79, E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Gmina jako strona postępowania o podział nieruchomości, "Samorząd Terytorialny" 2007, nr 9, s. 38-40). Należy podkreślić również, iż występowanie przez gminę o stwierdzenie nieważności decyzji z powołaniem na interes prawny gminy, bez uwzględnienia interesów mieszkańców tworzących – na podstawie art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – gminę, jest sprzeczne z zadaniami gminy oraz wójta jako jej organu i reprezentanta. Interes jednostki samorządu terytorialnego nie może być bowiem pojmowany jako interes abstrakcyjnej osoby prawnej, w oderwaniu od interesów członków wspólnoty. Ochronę interesów prawnych gminy, gdy jest powołana do wydawania decyzji, na płaszczyźnie praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne (por. M. Stahl, op. cit., s. 43). Oznacza to, że gmina może w takiej sytuacji, w celu ochrony swojego interesu prawnego, wystąpić do właściwego prokuratora o podjęcie działań prawnych prowadzących do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prokuratorowi, jako organowi stojącemu na straży praworządności i ochrony prawa, służy bowiem, stosownie do przepisów działu IV k.p.a. (art. 182-189) oraz art. 8 p.p.s.a., szereg uprawnień procesowych w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, obejmujących zwłaszcza prawo inicjowania postępowania oraz prawo udziału w każdym stadium postępowaniu. W niniejszej sprawie Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku E. W., decyzją z dnia 9 lipca 1998 r., znak: [...], zatwierdził projekt podziału działki nr [...]/4 o pow. 2,95 ha, położonej w K. T. Następnie Wójt Gminy, działając w imieniu Gminy, w dniu 27 kwietnia 2007 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej przejścia na własność Gminy działki nr [...]/13 wydzielonej pod drogę, uzasadniając ten wniosek rażącym naruszeniem art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko zaskarżonej decyzji, że Gmina nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 9 lipca 1998 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...]/4 o pow. 2,95 ha, położonej w K. T, w części dotyczącej przejścia na własność Gminy działki nr [...]/13 wydzielonej pod drogę. Okoliczność, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła Gmina, której organ załatwił indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej wnioskowaną decyzją, stanowi bowiem podmiotową przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Jak wskazano bowiem wyżej, powierzenie Wójtowi Gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez Gminę w jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Oznacza to, iż zaskarżoną decyzją prawidłowo odmówiono, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy z dnia 9 lipca 1998 r., w części dotyczącej przejścia na własność Gminy działki nr [...]/13 wydzielonej pod drogę. Należy przy tym podkreślić, iż w tej sytuacji skarżąca Gmina nie jest pozbawiona prawnych możliwości ochrony własnego interesu prawnego na gruncie rozpoznawanej sprawy, gdyż ochronę taką może zapewnić udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, do którego obowiązków należy kontrola legalności decyzji administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stojąc na stanowisku braku legitymacji Wójta w kwestii żądania stwierdzenia nieważności wydanej przez niego decyzji, nie miało podstaw do badania merytorycznego, czy przedmiotowa decyzja Wójta rażąco narusza przepis art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też nie jest zasadny zarzut skarżącej Gminy, co do naruszenia przez Kolegium art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu, nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niezbadanie statusu Gminy w jako osoby prawnej mającej interes prawny i sprowadzenie jej działania do funkcji organu administracji publicznej, to jest Wójta Gminy, co prowadzi do stwierdzenia, iż gmina nie jest stroną postępowania, gdyż jest organem administracji. Organ administracji wyjaśnił należycie wszystkie istotne okoliczności rozpoznawanej sprawy i prawidłowo ustalił, iż Gmina nie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie narusza także, wbrew zarzutom skargi, przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie zostało wszczęte. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.