I OSK 628/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA : Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1950/07 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego z osób, rzeczy określonego w tytule wykonawczym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. P. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1950/07, oddalił skargę P. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...], w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego z osób, rzeczy określonego w tytule wykonawczym. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. o zastosowaniu środka egzekucyjnego, na podstawie art. 143 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz w związku z art. 45 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), wezwał P. P. do dobrowolnego opróżnienia z osób i rzeczy lokalu mieszkalnego, znajdującego się w Szczecinie przy ul. [...], określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. i wskazał, iż w przypadku niezastosowania się do niniejszego wezwania do dnia [...] czerwca 2007 r. nastąpi po tym terminie przymusowe wykwaterowanie, również w przypadku ewentualnej nieobecności, na koszt i ryzyko P. P. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że dnia [...] czerwca 2004 r. Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA wydał decyzję nr [...] o zwolnieniu przez P. P. wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami, zajmowanej osobnej kwatery stałej przy ul. [...]. Od powyższej decyzji ww. wniósł odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który w dniu [...] lipca 2005 r. decyzją nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1753/05, oddalił skargę na powyższą decyzję. W związku z uprawomocnieniem się wskazanego wyroku Sądu decyzja Dyrektora Zarządu Mieszkaniowego MSWiA z dnia [...] czerwca 2004 r. o zwolnieniu zajmowanej kwatery stała się wykonalna. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu zażalenia P. P., postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. w związku z art. 143 § 2 ustawy o Postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 45 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał na naruszenie art. 7,11 K.p.a. oraz art. 45, 37a, 38 i 45 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, iż w sprawie niniejszej jest bezsporne, że decyzją Dyrektora ZZM MSWiA Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. orzeczono o zwolnieniu przez P. P. wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkującymi osobami zajmowanej osobnej kwatery stałej w Szczecinie przy ulicy [...] i przekazaniu jej do dyspozycji Pomorskiego Oddziału Straży Granicznej do dnia [...] lipca 2004 r. Powyższa decyzja była przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 1753/05 oddalił skargę. Zgodnie z § 1 art. 7 ustawy o Postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, a zgodnie z § 2 powołanego artykułu stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W dniu [...] maja 2007 r. Wojewoda Zachodniopomorski poinformował zobowiązanego o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej i na podstawie art. 143 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 45 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wydał postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, w którym wezwał ww. do dobrowolnego opróżnienia z osób i rzeczy zajmowanego lokalu. Wydając zaskarżone postanowienie organ drugiej instancji, w ocenie Sądu prawidłowo wskazał, że przedstawione przez P. P. w zażaleniu okoliczności nie stanowią podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 141 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wymieniony przepis w § 1 stanowi, że jeżeli egzekwowany jest obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego albo innego pomieszczenia, stosuje się środek egzekucyjny prowadzący do odebrania zobowiązanemu nieruchomości albo usunięcia zobowiązanego z zajmowanego lokalu lub pomieszczenia w celu wydania tej nieruchomości lub opróżnionego lokalu (pomieszczenia) wierzycielowi. Zgodnie z § 2 cytowanego artykułu egzekucję prowadzi się przeciw zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikowi oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane. Sąd podkreślił, że działania organu egzekucyjnego mają charakter formalno-procesowy i są konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Organ egzekucyjny nie bada więc decyzji merytorycznej kształtującej prawo pod względem jej zgodności z prawem, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze w istocie odnoszą się do decyzji nakazującej zwolnienie osobnej kwatery stałej, a nie zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. Sąd wskazał, że organ egzekucyjny nie może już badać merytorycznie powiązań między zobowiązanym, a tymi podmiotami, lecz realizuje tytuł wykonawczy. Wobec powyższych ustaleń, w ocenie Sądu, wydane przez organ postanowienie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Od powyższego wyroku P. P. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie norm prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy: 1. Niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W tej sprawie należało zastosować przepisy powyższej ustawy, lecz z roku 2002, a nie obecnie obowiązujące; 2. Ciężkie naruszenie dyspozycji art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez przyjęcie go w decyzji o eksmisji, jak również w tytule wykonawczym wydanym w dniu [...] marca 2007 r. w części podstawy prawnej; 3. Znaczne naruszenie art. 84a ust.2 w związku z art. 14 ust. 2a cytowanej ustawy; 4. Rażące naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym; 5. Naruszenie dyspozycji art. 45 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez zamieszczenie tego przepisu w sentencji wniosku o eksmisję sporządzonego przez MSWiA do Wojewody Zachodniopomorskiego. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarty został zarzut naruszenia norm postępowania administracyjnego poprzez stosowanie błędnych przepisów, całkowity brak kontaktu ze stroną, a wręcz wrogość, brak skutecznego udzielenia pomocy prawnej przez niewyznaczenie radcy prawnego, rażące naruszenie norm i zasad postępowania administracyjnego, głównie naruszenie art. 6,7,8 i 11 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd myli się twierdząc, że egzekucja ma być przeprowadzona w oparciu o prawomocną decyzję, co do której skarga została oddalona wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. I SA/Wa 1753/05. Zapomniano, że WSA postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r.(doręczonym w dniu [...] lipca 2006 r.) przyznał skarżącemu prawo pomocy obejmujące ustanowienie radcy prawnego. Następnie WSA w Warszawie pismem z dnia 18 sierpnia 2006 r. powiadomił skarżącego, że wystąpiono do Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie o przyznanie pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie radcy prawnego. Rodzi się pytanie, czy skarżący miał możliwość zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez wniesienie skargi kasacyjnej? Ten stan sprawy z całą pewnością wyczerpuje znamiona określenia, że strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Takie działanie jest sprzeczne z dyspozycją art. 45 pkt 1 Konstytucji RP. Pozostałe twierdzenia w uzasadnieniu wyroku WSA są – zdaniem autora skargi kasacyjnej – sprzeczne z obowiązującym prawem, głównie z ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a także ustawą o postępowaniu egzekucyjnym. Są one z całą pewnością krzywdzące skarżącego i podważają jego zaufanie do wymiaru sprawiedliwości i organów władzy publicznej. W tej sprawie mają bezwzględnie zastosowanie przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z roku 2002 (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368). Jest to bardzo ważne, gdyż skarżący otrzymał pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego i pomoc finansową [...] września 1985 r. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 3 cytowanej ustawy o zakwaterowaniu, jeżeli pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego zostało wydane przed dniem 21 lutego 1994 r., to zaliczkową pomoc finansową zamienia się na bezzwrotną. Zatem domaganie się przez organ administracji publicznej zwrotu mieszkania bądź pomocy jest bardzo ciężkim naruszeniem prawa materialnego. Niewłaściwe wskazanie art. 41 ust. 2 pkt. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w sentencji decyzji i tytule egzekucyjnym jako podstawy prawnej do żądania zwrotu mieszkania jest wyjątkowo chybione. Art. 42 ust.2 pkt 2 ustawy mówi "żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązani przekazać do dyspozycji Agencji Mieszkaniowej lokal mieszkalny jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87 ustawy. Z dyspozycji tegoż artykułu dowiadujemy się, że "odprawa mieszkaniowa nie przysługuje osobom, które (pkt 3) otrzymały pomoc finansową, wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r." Skarżący otrzymał to świadczenie przed tą datą, bo [...] września 1985 r. W tym stanie rzeczy decyzje dotychczas wydane przez MSWiA z dnia [...] lipca 2005 r. i [...] września 2005 r., a także postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego o zastosowaniu środka egzekucyjnego z dnia [...] maja 2007 r., postanowienie nr [...] oraz tytuł wykonawczy ZZ Mieszkaniowego MSWiA w Warszawie z dnia [...] marca 2007 r. są z mocy prawa nieważne, bowiem podstawa prawna do rzekomej egzekucji nie ma zastosowania. Wobec tego w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wydane zostały bez podstawy prawnej. Ciężkie naruszenie dyspozycji art. 84a ust. 2 w związku z art. 14 ust. 2a nastąpiło – zdaniem skarżącego kasacyjnie - poprzez niewzięcie pod uwagę faktu, że Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA może podejmować decyzje w stosunku do swoich zasobów mieszkaniowych, nie zaś do lokali, które wcześniej zostały nieodpłatnie przekazane do lokalnych samorządów. Tytuł wykonawczy został sporządzony niezgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Tytuł egzekucyjny w tak szczególnym postępowaniu musi zawierać wszystkie wyszczególnione w art. 27 właściwe zapisy, w przedmiotowym przypadku użyto błędnej podstawy i dlatego cały tytuł jest nieważny z powodu, iż jest dotknięty poważną wadą prawną. Bardzo poważnym naruszeniem we wniosku o eksmisję i postanowieniu Wojewody z dnia [...] maja 2007r. o zastosowaniu środka egzekucyjnego jest przywołanie art. 45 ust. 1 ustawy. Skoro przepis ten wyraźnie mówi "..lokali mieszkalnych pozostających w zasobach agencji..", MSWiA w momencie wystąpienia z wnioskiem o przymusowe przekwaterowanie, nie posiada mieszkania skarżącego w swoich zasobach. Takim sposobem wprowadzono w błąd Wojewodę, który również w swoim postanowieniu wskazał ten przepis chociaż w tej sprawie nie miał on już zastosowania. Wskazując na naruszenie norm postępowania administracyjnego skarżący ma na uwadze ciężkie naruszenie norm i zasad określonych w art. 6,7,8 i 11 K.p.a. Oczywistym jest, że organy administracji publicznej muszą działać na podstawie przepisów prawa, stać na straży praworządności oraz dbać o wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego mając na uwadze słuszny interes obywatela, co w sprawie nie miało miejsca. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Ponieważ skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który uznać należało za całkowicie chybiony, bowiem zarzut skierowany został do organów administracji publicznej i dotyczył naruszenia przez te organy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowego. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie decyzji administracyjnej, stąd również podstawa tej skargi odnosi się do postępowania, które doprowadziło do wydania tego orzeczenia. Jeżeli zdaniem autora skargi kasacyjnej w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchybienie to uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, to należało sformułować odpowiedni zarzut dotyczący postępowania przed tym Sądem. Nie są również uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył wskazane przepisy, zarówno zawarte w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, jak i w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przede wszystkim należy bowiem powtórzyć za Sądem pierwszej instancji, że działania organu egzekucyjnego mają charakter formalnoprocesowy i są konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Organ egzekucyjny nie bada decyzji merytorycznej kształtującej prawo pod względem jej zgodności z prawem, lecz tylko podejmuje na podstawie obowiązujących przepisów działania mające na celu jej wykonanie. Również Sąd oceniając zgodność z prawem postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego nie może dokonywać takiej kontroli. Stąd też zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, które dotyczą decyzji nakazującej zwolnienie kwatery stałej nie mogą być rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu. Przypomnieć należy, że skarga P. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] czerwca 2004 r., nakazującą zwolnienie osobnej kwatery stałej została prawomocnie oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1753/05. Prawomocność tego wyroku została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzona z dniem 8 sierpnia 2006 r. i nie może być podważana w sposób przyjęty w skardze kasacyjnej. Bez znaczenia bowiem dla tej kwestii pozostaje przyznanie skarżącemu po wydaniu wyroku prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie radcy prawnego, skoro nie nastąpiły żadne inne działania. Wyrok ten jako prawomocny ma nadal moc wiążącą, wynikającą z art. 170 P.p.s.a. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazane w skardze kasacyjnej okoliczności nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zaskarżone postanowienie jako zgodne z prawem. Oddalając skargę na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego Sąd nie naruszył, jak zarzuca skarżący, art. 27 § 1 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym to przepisem tytuł wykonawczy winien zawierać treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny. Nie można też podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że brak było podstaw do powołania w postanowieniu Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2005 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), który to przepis dotyczy przymusowego przekwaterowania lub wykwaterowania z lokali mieszkalnych pozostających w zasobach Agencji. Twierdzenie, że zajmowany przez P. P. lokal mieszkalny nie pozostaje już w zasobach Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentacji sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydane zostało w oparciu o art. 204 pkt 1 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).