IV SA/Gl 800/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2008 r. sprawy ze skargi E.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 19 ust. 10, art. 54 ust. 1, art. 59, art. 106 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił z dniem [...] decyzję Nr [...] z dnia [...] o skierowaniu do domu pomocy społecznej J.K. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w sytuacji wyżej wymienionego wystąpiła zmiana sytuacji osobistej polegająca na tym, że mocą postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] sygn. akt [...] J.K. został [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła E.O. [...] J.K. W odwołaniu tym zarzuciła organowi pierwszej instancji wydanie decyzji z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, a także bez uwzględnienia słusznego interesu strony, której sprawa dotyczy. Zaznaczyła, że uchylona decyzja, kierująca J.K. do domu pomocy społecznej wydana została wówczas, gdy był on osobą posiadającą [...]. Natomiast jego [...] nastąpiło w dniu [...] i z uwagi na to, że żaden członek rodziny nie wyraził zgody na pełnienie tej funkcji Sąd zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o wskazanie osoby, która będzie pełniła tę funkcję, a praktyka jest taka, że [...] jest ustanawiany pracownik socjalny tego Ośrodka. Nadto zaznaczyła, że Starosta P. wydal w dniu [...] decyzję o jego umieszczeniu w Domu Pomocy Społecznej w H., a organy administracji znały sytuację osobistą J.K., tym bardziej, że Sąd wyraził zgodę na umieszczenie go w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia wpierw przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przedstawiło swoje stanowisko w sprawie. W dalszej części uzasadnienia organ ten stwierdził, że o wszczęciu przedmiotowego postępowania skarżąca została prawidłowo poinformowana, a tym samym zapewniono jej czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Zaznaczono, że ze względu na stan zdrowia J.K. został on [...], a [...] ustanowiona została E.O., która jest mieszkanką C. Z uwagi na przedmiotową zmianę sytuacji osobistej J.K. oraz fakt zamieszkiwania przez jego [...] w C. gmina K. nie jest gminą właściwą do skierowania J.K. do domu pomocy społecznej, tym samym wyczerpana została przesłanka uchylenia decyzji kierującej do domu pomocy społecznej. Z decyzją tą nie zgodziła się E.O., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W motywach skargi podniosła, że jej zdaniem zaskarżona decyzja narusza prawo osoby [...]. Zaznaczyła, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. skutkuje tym, że procedura umieszczenia J.K. rozpoczyna się od nowa, a postępowanie prowadziła będzie gmina, z którą J.K. nie jest w żaden sposób związany, ponieważ jego centrum spraw życiowych skoncentrowane jest w gminie K. Przyjęcie w stosunku do osób [...] definicji miejsca zamieszkania na podstawie art. 27 Kodeksu cywilnego prowadzi do sytuacji, w których gminy miejsca zamieszkania [...], muszą ponosić koszty udzielanej pomocy osobie, która w żaden sposób z gminą nie jest powiązana. Nadto wskazała, że przyjęcie takiego rozwiązania skutkowało będzie nierównością osób będących w tej samej sytuacji materialnej, z możliwości skorzystania z pomocy społecznej, ponieważ osoba posiadająca [...] będzie mogła skorzystać z pomocy świadczonej przez gminę K., a osoba, która zamieszkuje w tym mieście, ale jest [...] i jej [...] zamieszkuje w innym mieście z tej pomocy nie będzie mogła skorzystać. Dodatkowo podniosła, że pojęcie miejsca zamieszkania to pojęcie cywilnoprawne, a nie administracyjnoprawne, dotyczy to w szczególności ustalania miejsca zamieszkania osoby [...]. Pozbawienie J.K., osoby [...], miejsca w domu pomocy stanowi naruszenie treści art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie wzbudza żadnych kontrowersji, rozbieżności między stroną a organami administracji sprowadzają się do interpretacji obowiązującego stanu normatywnego. Przedmiotowa sprawa poświęcona jest uchyleniu przez organy administracji decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o skierowaniu J.K. do domu pomocy społecznej z tego powodu, że w następstwie jego [...] i ustanowienia [...] E.O. mieszkającej w C., nastąpiła zmiana właściwości miejscowej gminy uprawnionej do skierowania J.K. do domu pomocy społecznej. Należy także podkreślić, że organ pierwszej instancji uruchomił przedmiotowe postępowanie w taki sposób, że zapewnił skarżącej czynny w nim udział oraz przywołał odpowiednie przepisy prawa umożliwiające weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że na gruncie postępowania administracyjnego miejsce zamieszkania ocenia się według unormowań zamieszczonych w art. 25 – 28 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym i wola (zamiar) stałego pobytu, oba elementy oceniane są na podstawie znamion zewnętrznych. Jak podkreśla w literaturze B.Adamiak (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004 s. 152) o miejscu zamieszkania nie przesądza miejsce zameldowania na pobyt stały, ale fakt przebywania w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Zamiar pobytu w danej miejscowości musi być połączony z przebywaniem w niej i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam swoich osobistych i majątkowych interesów. Należy dodać, że "zamiar" określa się jako wolę dającą się ustalić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności (Wyrok NSA z 19 marca 1981 r. SA 314/81 ONSA z 1981 r. Nr 1 poz. 24). Ponadto miejsce zamieszkania łączy się z zamieszkiwaniem w lokalu nadającym się do tego, tj. spełniającym minimalne wymogi i za taki lokal należy przyjąć lokal socjalny. Z kolei stosownie do postanowień art. 27 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Unormowanie to ma zastosowanie do osób [...]. W świetle przedstawionej analizy stanu normatywnego oraz orzecznictwa sądowego stanowisko organów administracji zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji znajduje umocowanie. Przywołane powyżej przepisy posiadają charakter przepisów generalnych, ponieważ wyznaczają podstawowe ramy działania organów administracji. Unormowania te mogą być zmienione jedynie poprzez wprowadzenie szczególnych rozwiązań, które na zasadzie lex specialis derogat legi generali, będą miały pierwszeństwo. Powyższe stwierdzenie posiada istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ zgodnie z art. 14 ustawy o pomocy społecznej stanowi się, że w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Unormowanie takie oznacza, że w zakresie procesowym w pierwszej kolejności stosuje się ustawę o pomocy społecznej, a dopiero w drugiej kolejności Kodeks postępowania administracyjnego i to w takim zakresie, który nie został uregulowany w ustawie o pomocy społecznej. Zatem ustawa o pomocy społecznej jest aktem szczególnym mającym pierwszeństwo przed unormowaniami Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle przedstawionych rozważań przyjdzie zauważyć, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepis ten jest unormowaniem szczególnym mającym zastosowanie w sprawie. Zgodnie z nim kluczową rolę odgrywa miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, ponieważ ono będzie wyznaczało właściwość miejscową organu w pomocy społecznej. Z tego też powodu istotnym jest ustalenie, kto jest osobą ubiegającą się o świadczenie. Osobą taką jest ta, która będzie adresatem świadczenia, osobą korzystającą z niego. W przypadku takiego świadczenia jak korzystanie z domu pomocy społecznej osobą ubiegającą się o tę formę pomocy jest ta osoba, która do takiego domu będzie skierowana i będzie w nim przebywała. Oznacza to, że w przypadku osób [...], w zastępstwie których działa [...], one są adresatami działań podejmowanych przez organy administracji, a tym samym one są również osobami ubiegającymi się o świadczenie, jedynie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego reprezentowani są przez [...]. W świetle tych uwag, przyjdzie stwierdzić, że art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawiera unormowanie, które posiada pewne odstępstwa od ogólnych reguł ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Odstępstwa te sprowadzają się do uwzględniania miejsca zamieszkania osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej, co powoduje, że należy je stosować, a nie reguły wynikające wprost z unormowań zamieszczonych w art. 25 – 28 Kodeksu cywilnego. Na wykładnię omawianych przepisów należy spojrzeć także z perspektywy przepisów dotyczących samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) mieszkańcy gminy stanowią z mocy prawa wspólnotę samorządową. Z tego faktu wywodzi się, że mieszkańcy czerpią prawa, ale także nakładane są na nich obowiązki. Mieszkańcem gminy jest osoba zamieszkująca na danym terytorium, w literaturze prawa samorządu terytorialnego akcentuje się potrzebę utożsamiania pojęcia mieszkaniec gminy z pojęciem zameldowania na pobyt stały (zob. E. Olejniczak-Szałowska. Członkostwo wspólnoty samorządowej. Samorząd Terytorialny z 1996 r. nr 5). Zatem osoba zameldowana na pobyt stały na terenie danej gminy jest członkiem tej wspólnoty samorządowej. Unormowanie to odnosi się także do osób [...], które z faktu zameldowania na pobyt stały są członkiem danej wspólnoty samorządowej, natomiast to, że nie mogą one [...] nie wpływa na ich sytuację prawną w tym zakresie. Jak zostało zaznaczone osoby takie są członkiem tej wspólnoty samorządowej, a tym samym na tej wspólnocie spoczywa obowiązek partycypowania w kosztach pobytu takiej osoby w domu pomocy społecznej, co wynika z postanowień art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie prawnym argumenty podnoszone przez skarżącą o braku związków [...] z gminą miejsca zamieszkania [...] zasługują na uwzględnienie. Przyjdzie podzielić stanowisko skarżącej, że z punktu widzenia sprawiedliwości nie jest możliwa do przyjęcia sytuacja polegająca na tym, że gmina miejsca zamieszkania [...] będzie ponosiła koszty pobytu osoby [...], a zamieszkującej w innej gminie. W świetle przeprowadzonych rozważań rozstrzygnięcia organów administracji nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ organy te skupiły się na unormowaniach wynikających z Kodeksu cywilnego w sytuacji, gdy w pomocy społecznej zastosowanie mają przepisy szczególne. Zatem organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia przez organ odwoławczy postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym. Odmienne zinterpretowanie postanowień przepisów prawa dokonane przez organy administracji podejmujące w sprawie rozstrzygnięcia, niż uczynił to Sąd w tym wyroku, nie wyczerpuje znamion naruszenia przywołanego powyżej przepisu. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku winien zakończyć wszczęte przez siebie postępowanie, poprzez umorzenie postępowania. Z uwagi na fakt, że mocą zaskarżonej decyzji uchylono decyzję przyznającą J.K. świadczenie z pomocy społecznej Sąd orzekał o wstrzymaniu jej wykonalności. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. SJ/