II SA/Op 305/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 23 października 2006 r. Nr LV/470/06 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1) stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 23 października 2006 r. Nr LV/470/06 w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2007 r., oraz w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2007 r. 2) określa, że uchwała wskazana w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 23 października 2006r., Nr LV/470/06, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy - Miasto Brzeg, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu podał, że zaskarżona uchwała została podjęta m. in. na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Przepis art. 21 ust. 3 tej ustawy, w punktach od 1 do 7, określa elementy, które w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wymienione w komentowanym przepisie elementy "zasad" stanowią katalog otwarty, na co wskazuje wyrażenie "w szczególności". Wojewoda podkreślił jednocześnie, że są to elementy obligatoryjne, a więc rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, została zobowiązana do ich określenia. Uzasadniając swoje stanowisko, organ nadzoru powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdził, że dla ważności przedmiotowej uchwały konieczne jest uregulowanie w niej wszystkich kwestii, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Tymczasem, w zaskarżonej uchwale brak jest przepisów dotyczących wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu, o czym mowa w pkt 1 ust. 3 art. 21 omawianej ustawy. W § 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała przesłanki, jakie muszą spełniać osoby uprawnione do zawarcia umowy najmu, stanowiąc, że gmina zawiera umowy najmu z osobami pełnoletnimi, które stale zamieszkują na terenie Gminy Miasto Brzeg i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, a w przypadku małżonków lub osób pozostających faktycznie we wspólnym pożyciu ubiegających się wspólnie o zawarcie umowy najmu, żadnemu z nich nie przysługuje taki tytuł. Wojewoda podniósł, że w zapisie tym Rada Miejska nie określiła tzw. kryterium dochodowego. W art. 4 ust. 1 i 2 cyt. wyżej ustawy prawodawca zastrzegł, że uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium dochodowe. Rada Gminy posiada zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uprawniającego do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Co prawda, Rada Miejska zawarła w zaskarżonej uchwale zapisy dotyczące tego kryterium w odniesieniu do lokali mieszkalnych wynajmowanych na czas nieoznaczony (§ 3 lit. a tiret drugie uchwały) oraz dochodu uprawniającego do zawarcia umowy najmu lokali socjalnych (§ 4 ust. 3 uchwały), jednak regulacje te zamieszczono w przepisach określających kryteria pierwszeństwa, o jakich mowa w art. 21 ust. 3 pkt 3 omawianej ustawy. Wojewoda podał, że nie kwestionuje uprawnienia Rady do określenia wysokości dochodu jako jednego z kryteriów pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokali gminnych, jednak ustalenie limitu dochodów, do określenia którego Rada jest obowiązana na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 powoływanej ustawy, to maksymalny dochód, jaki w ogóle uprawnia do zawarcia umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy. Z kolei, kryteria pierwszeństwa, o jakich mowa w art. 21 ust. 3 pkt 3 przedmiotowej ustawy, powinny być ustalone w taki sposób, aby mogły zostać zaspokojone potrzeby mieszkaniowe osób znajdujących się w najcięższej sytuacji materialnej i mieszkaniowej. W uchwale rady gminy powinny się zatem znaleźć regulacje wprowadzające rozróżnienie wysokości dochodu dla dwóch różnych celów: ustalenia ogólnej zasady wynajmowania lokali (art. 21 ust. 3 pkt 1) oraz ustalenia kryterium, na podstawie którego przyznaje się pierwszeństwo do zawarcia umowy najmu (art. 21 ust. 3 pkt 3). Wojewoda zarzucił również, że w zaskarżonej uchwale brak jest postanowień odnośnie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu, do wprowadzenia których zobowiązuje brzmienie art. 21 ust. 3 pkt 1 w/w ustawy. Podsumowując podał, że brak wskazanych wyżej elementów powoduje przyjęcie przez Radę Miejską regulacji częściowej (niepełnej), co stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Gmina - Miasto Brzeg podała, że uznając zasadność zarzutów skargi Wojewody Opolskiego, Burmistrz przedłożył Radzie Miejskiej projekt nowej uchwały regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, uwzględniającej stanowisko ujęte w skardze. Poinformowała, że projekt uchwały miał być przedmiotem obrad Rady na sesji wyznaczonej na dzień 25 maja 2007 r., jednak zmiany w projekcie nowej uchwały okazały się bardzo obszerne i na wniosek Komisji Gospodarki Komunalnej, Mieszkaniowej i Ochrony Środowiska projekt uchwały został wprowadzony do porządku obrad sesji wyznaczonej na dzień 22 czerwca 2007 r. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 10 października 2007 r., Gmina wyjaśniła, że kwestionowaną uchwałę Nr LV/470/06 z dnia 23 października 2006r. opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 94, z dnia 22 grudnia 2006 r., i że została ona zmieniona uchwałą Nr XlI/82/07, z dnia 22 czerwca 2007 r. Dokonane zmiany polegały na tym, że w § 2 zaskarżonej uchwały wprowadzono zapisy określające: wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżki czynszu oraz warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Gmina podała także, że w § 3 i § 4 uchwały z dnia 22 czerwca 2007 r. ustalone zostały kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Dalsze zmiany miały natomiast na celu dostosowanie pozostałych zapisów uchwały do opisanych powyżej zmian. Gmina wyjaśniła, że na podstawie zaskarżonej uchwały Nr LV/470/07 (po upływie 14 dni od daty ogłoszenia, aż do dnia wejścia w życie uchwały Nr XII/82/07) były rozpatrywane wnioski osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, zawierano umowy najmu, dokonywano wyboru ofert i zawierano umowy na wykonanie remontu lokalu, dokonywano zamian lokali, scalano i dzielono lokale mieszkalne, a także oddawano w najem lokale o powierzchni użytkowej powyżej 80 m2. Zaznaczyła również, że kryteria powierzchniowe i dochodowe nie uległy zmianie w stosunku do zasad określonych w poprzednio obowiązującej uchwale (Nr XLII1/321/O5 z dnia 30 września 2005 r.), a zmodyfikowane zostały zapisy dotyczące zasad gospodarowania lokalami o powierzchni powyżej 80m2 oraz inne zapisy dotyczące m.in. regulacji prawa najmu dla osób zajmujących lokal bez tytułu prawnego, mających orzeczoną eksmisję z prawem lub bez prawa do lokalu socjalnego, a także zapisy dotyczące scalania i podziału lokali mieszkalnych. Modyfikacje te miały na celu uproszczenie procedur, bez konieczności występowania do sądu i egzekucji. W piśmie z dnia 6 listopada 2007 r. Wojewoda Opolski oświadczył, że podtrzymuje skargę, bowiem zaskarżona uchwała w okresie jej obowiązywania w pierwotnej wersji wywoływała skutki prawne. Na podstawie jej postanowień zawierano umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu lokalu socjalnego. W ocenie organu nadzoru, uchwała zmieniająca z dnia 22 czerwca 2007 r. jest zgodna z prawem i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 17 sierpnia 2007 r., Nr 60, poz. 1855. Dokonana zmiana zaskarżonej uchwały weszła więc w życie w dniu 1 września 2007 r. Na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. pełnomocnik Gminy podtrzymała żądanie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, wobec dokonania zmiany zaskarżonej uchwały zgodnie z wnioskami organu nadzoru. Dodała, że stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały wywołałoby niekorzystne skutki dla mieszkańców korzystających z tej uchwały, zaś zauważone naruszenia prawa nie są istotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Przed przystąpieniem do tej kontroli Sąd zmuszony był wyjaśnić w pierwszym rzędzie kwestię formalną, związaną z ewentualnym zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, na co zwróciła uwagę skarżona Gmina. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2. Taką "inną przyczynę", stwarzającą podstawę do umorzenia postępowania stanowiła w ocenie Gminy okoliczność podjęcia w dniu 22 czerwca 2007r. przez Radę Miejską w Brzegu uchwały Nr XII/82/07, którą zmieniono dotychczas obowiązującą treść uchwały Nr LV/470/06 z dnia 23 października 2006 r., objętą skargą Wojewody Opolskiego. Gmina dowodziła, że wszystkie wskazywane w skardze wadliwości uchwały z dnia 23 października 2006 r. zostały wyeliminowane, a obecne brzmienie uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy - Miasto Brzeg odpowiada prawu. Co do legalności przedmiotowej uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą podobnego zdania wydaje się być Wojewoda Opolski, który w piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2007 r. wyraźnie oświadczył, że uchwała Nr XII/82/07 z dnia 22 czerwca 2007 r. jest zgodna z prawem, a dokonana przez Radę Miejską w Brzegu zmiana zaskarżonej uchwały weszła w życie w dniu 1 września 2007 r. Odnosząc się do przedstawionej powyżej kwestii Sąd stwierdził, iż wniosek Gminy o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego nie mógł zostać uwzględniony, bowiem postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe, na co zresztą słusznie wskazywał Wojewoda Opolski. Zważyć trzeba, iż uchwała objęta skargą (uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy - Miasto Brzeg, w pierwotnym brzmieniu) wywoła w okresie jej obowiązywania określone skutki prawne. Wedle oświadczenia Gminy, w oparciu o regulacje uchwały w jej brzmieniu sprzed zmian, dokonywano szeregu czynności, bo m.in. rozpatrywano wnioski osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokali, zawierano takie umowy i dokonywano wyboru ofert. Zaskarżona uchwała, czyli uchwała o treści pierwotnej, niewątpliwie miała więc wpływ na ukształtowanie konkretnych stosunków prawnych, dlatego też może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego nowelizację, co w efekcie przemawia za potrzebą dokonania oceny jej legalności. W zbliżonych okolicznościach faktycznych podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44, oraz w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r., K 10/93, OTK1994/1/7, wyraził trafny pogląd, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Także w orzecznictwie NSA słusznie wywodzono, że zmiana lub uchylenie uchwały, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyrok NSA z 20 marca 1996 r., SA/Gd 1256/95, OSS 1996/2/129). Powiedziane dotychczas przesądza o konieczności poddania zaskarżonej uchwały kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność znosi skutki uchwały od początku jej obowiązywania, dając możliwość weryfikacji rozstrzygnięć podjętych w sprawach indywidualnych, opartych na nielegalnym akcie. Tak więc, pomimo iż skarżona uchwała w brzmieniu sprzed nowelizacji przestała być elementem systemu prawa, to w dalszym ciągu, w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy, rozstrzygane mogą być fakty prawne, które zaszły w czasie ich stosowania. W innym przypadku, nowe regulacje - wbrew zakazowi retroaktywnego stosowania prawa - musiałyby znajdować zastosowanie do oceny zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządami przepisów poprzednich. Ponadto, w ocenie Sądu, wydanie wyroku w niniejszej sprawie jest jak najbardziej celowe, zważywszy na fakt, iż obecnie obowiązujące zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy - Miasto Brzeg, określone ostatecznie uchwałą Nr XII/82/07 z dnia 22 czerwca 2007 r., również nie odpowiadają wymogom prawa, o czym jeszcze będzie mowa poniżej. Już teraz jednak powiedzieć trzeba, że Sąd był uprawniony do objęcia z urzędu swą kontrolą wskazaną wyżej uchwałę zmieniającą z dnia 22 czerwca 2007 r. Przepis art. 134 §1 P.p.s.a. ustala granice orzekania sądu administracyjnego w sprawach należących do jego właściwości, w tym m.in. w sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiąc, iż sąd rozstrzyga "w granicach danej sprawy". Niewątpliwie, uchwała nowelizująca uchwałę stanowiącą przedmiot zaskarżenia mieści się w tak zakreślonych granicach, jako że obie uchwały regulują tę samą materię, tyle że jedna - w sposób pierwotny, a druga - w sposób ją modyfikujący. Wciąż jednak jest to ta sama sprawa administracyjna. Przechodząc do kontroli legalności uchwał w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy - Miasto Brzeg, Sąd miał na uwadze, iż po myśli art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., oznacza stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części, bądź stwierdzenie, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Zaskarżona uchwała Nr LV/470/06 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 23 października 2006 r. należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. W rozpoznawanej sprawie przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (tekst jedn. Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zawiera upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. W przepisie tym wskazano również, że w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z kolei, w ust. 3 art. 21 ustawy prawodawca postanowił, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu ustawy prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych, obligatoryjnych elementów skutkuje zatem brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, a to z uwagi na brak delegacji ustawowej upoważniającej radę gminy do określenia pominiętych elementów zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby gminy w odrębnej uchwale. W rozpoznawanej sprawie nie może być wątpliwości, iż w zaskarżonej przez Wojewodę Opolskiego uchwale Nr LV/470/06 z dnia 23 października 2006 r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2007 r. (zwana dalej zaskarżoną uchwałą), Rada Miejska w Brzegu nie określiła wysokości dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, do czego zobowiązuje pkt 1 ust. 3 art. 21 ustawy. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny jasno określać limit dochodu, od którego spełnienia uzależnione jest oddanie omawianych lokali w najem i należy zgodzić się z organem nadzoru, że o wypełnieniu delegacji ustawowej w tym zakresie nie może świadczyć ustalenie w § 3 lit. a tiret drugie i w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały kryterium odpowiednio niskich dochodów gospodarstwa domowego dla określenia zasad pierwszeństwa zawierania umów najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, należących do zasobu Gminy. Obowiązek ustalenia zasad pierwszeństwa wynika z pkt 3 ust. 3 art. 21 ustawy, natomiast powinność określenia tzw. kryterium dochodowego wynika z pkt 1 wskazanej regulacji. Przy tej okazji nie sposób również nie zauważyć, iż realizacja delegacji ustawowej w kwestii zasad pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony rażąco narusza prawo. Mocą § 3 zaskarżonej uchwały, zasady te mają zastosowanie do osób spełniających m.in. warunki określone w § 2, według którego Gmina zawiera umowy najmu z osobami pełnoletnimi, które stale zamieszkują na terenie Gminy i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, a w przypadku małżonków, lub osób pozostających faktycznie we wspólnym pożyciu ubiegających się wspólnie o zawarcie umowy najmu, żadnemu z nich nie przysługuje taki tytuł. W ocenie Sądu, w zacytowanym przepisie Rada Miejska wadliwie ustaliła krąg osób uprawnionych, bowiem w przypadku ubiegania się o lokal gminny na czas nieoznaczony stawianie w uchwale wymogu braku tytułu do lokalu nie znajduje podstaw w prawie. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie przesądza o tym, że po stronie członka wspólnoty samorządowej nie istnieje przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Zasadność tego stanowiska potwierdza treść art. 23 ust. 2 ustawy, w którym ustawodawca wyłączył możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą posiadającą tytuł do lokalu, co w efekcie oznacza, że wskazane wyłączenie nie dotyczy lokali innych niż socjalne. Przypomnieć trzeba, że m.in. w art. 4 ust. 2 oraz art. 20 ustawy określony został zarówno cel utworzenia mieszkaniowego zasobu gminy, jak i krąg osób posiadających prawo do lokalu z tego zasobu, zatem za działanie pozaprawne należy uznać wprowadzenie dla osób ubiegających się o najem lokalu gminnego dodatkowych warunków, które nie wynikają z przepisów ustawy. Nadto trzeba zaznaczyć, iż w § 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska określiła pośrednio sposób rozumienia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, o których mowa w art. 4 ustawy, do czego nie była upoważniona. Pozostając jeszcze przy kwestii zasad pierwszeństwa, o jakich mowa w pkt 3 ust. 3 art. 21 ustawy, stwierdzić należy, iż Rada Miejska wprowadziła do zapisów zaskarżonej uchwały pojęcie niedookreślone, czyli "szczególnie uzasadnione przypadki" (ust. 4 § 4), które uzasadniają możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z pominięciem ogólnego trybu obowiązującego przy zawieraniu umów najmu takich lokali, jednak nie wskazała, jak należy rozumieć to pojęcie, jakie przyjąć mierniki, przesłanki czy kryteria dla jego odkodowania oraz kto ma decydować, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z takim właśnie zdarzeniem. Ponadto, za nie znajdujące podstaw prawnych, a więc dotknięte wadą nieważności, należy uznać postanowienia § 4 ust. 6 zaskarżonej uchwały, którymi ustalono kryterium "wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej z uwagi na zły stan zdrowia", pozwalające na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, bądź przedłużenie takiej umowy. Podkreślenia wymaga, że w przepisach ustawowych brak jest delegacji dla lokalnego prawodawstwa do wprowadzania dodatkowych, własnych kryteriów wynajmu lokali gminnych. Dalsza kontrola legalności przedmiotowej uchwały ujawniła również, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie zostały w niej określone warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. W treści § 3 lit. a tiret pierwsze i w § 4 ust. 2 lit. b zaskarżonej uchwały Rada Miejska ustaliła, iż w pierwszej kolejności zawiera się umowy najmu lokali gminnych z osobami, które m.in. zamieszkują w lokalu, w którym na osobę stale zamieszkującą przypada mniej niż 6 m² powierzchni mieszkalnej - w odniesieniu do najmu lokalu na czas nieoznaczony, i mniej niż 5 m² - w odniesieniu do lokalu socjalnego. Tak więc z uchwały nie wynika, jakie warunki zamieszkiwania należy spełnić, by w ogóle móc ubiegać się o lokal gminny. Podobnie jak w przypadku kryterium dochodowego, warunki te zostały określone wyłącznie jako kryterium wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu (art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy). Kolejną wadliwością uchwały jest niepełne zrealizowanie delegacji ustawowej w zakresie ustalenia zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, o czym stanowi art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy. Z brzmienia przywołanego przepisu nie wynika, by w okolicznościach w nim opisanych, prawodawca upoważnił gminę do objęcia zasadami wynajmowania lokali gminnych tylko wybrane przez siebie osoby. Tak się jednak stało w rozpatrywanym przypadku, bowiem w § 12 uchwały, a dokładnie w jego ust. 1 lit. a i b, poświęconym tej materii, uregulowano jedynie sytuację "osób bliskich" najemcy, przez które należy rozumieć - stosownie do treści ust. 3 § 12 uchwały - zstępnych, wstępnych i pełnoletnie rodzeństwo, osoby przysposabiające lub przysposobione. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, iż oceniana uchwała pozbawiona jest kolejnego obligatoryjnego elementu zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Podsumowując ten fragment rozważań, trzeba stwierdzić, iż w badanej uchwale Rada Miejska nie zawarła koniecznych elementów zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, ujętych w pkt 1, 2 i 6 ust. 3 art. 21 ustawy. Jak wskazano wyżej, treść aktu prawa miejscowego ma uszczegóławiać, precyzować ogólne sformułowania ustawy, gdyż jego podstawowym zadaniem jest wykonywanie tej ustawy. Tymczasem, w komentowanej uchwale brak jest przepisów ustalających wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu oraz pominięto w niej obowiązek samodzielnego uregulowania dwóch podstawowych kryteriów, od spełnienia których uzależnione jest zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalny, tj. kryterium dochodowego i kryterium warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Ponadto, Rada Miejska nie ustaliła zasad postępowania w stosunku do wszystkich osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Już tylko z przedstawionych wyżej względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, jako że jej postanowienia nie wypełniają delegacji ustawowej. Dla porządku jednak, zasadnym wydaje się wskazanie, iż istotnie naruszają prawo także: postanowienia § 2 zaskarżonej uchwały, bowiem z naruszeniem art. 4 ustawy zawężono krąg osób uprawnionych do ubiegania o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z zasobów Gminy, poprzez wprowadzenie wymogu nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu; te postanowienia § 4 zaskarżonej uchwały, mocą których wprowadzono pozaustawowe kryterium zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, określonego jako "wyjątkowo trudna sytuacja życiowa z uwagi na zły stan zdrowia", oraz przyjęto bliżej nieokreślone pojęcie "wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej"; a także te postanowienia § 3 zaskarżonej uchwały, którymi ustalono co prawda zasady pierwszeństwa zawarcia umowy lokalu na czas nieoznaczony, jednak w sposób nieuprawniony ograniczono je tylko do osób spełniających jednocześnie warunki wskazane w § 2 uchwały, czyli do osób, które nie legitymują się tytułem prawnym do innego lokalu. Wszystkich ze wskazanych powyżej wadliwości jakimi dotknięta jest zaskarżona do Sądu uchwała, czyli - przypomnijmy raz jeszcze - uchwała z dnia 23 października 2006 r., Nr LV/470/06, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2007 r., nie usunęła podjęta przez Radę Miejską w Brzegu w dniu 22 czerwca 2007 r. uchwała Nr XII/82/07, którą zmieniono dotychczas obowiązujące zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy - Miasto Brzeg. Uchwała zmieniająca została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 60, poz. 1855, z dnia 17 sierpnia 2007 r., i weszła w życie - stosownie do zapisu § 3 - po upływie 14 dni od ogłoszenia, tj. w dniu 1 września 2007 r. Wedle oświadczenia Gminy, zmiany wprowadzone nową uchwałą polegały na dodaniu do dotychczasowej treści § 2 zaskarżonej uchwały postanowień określających wysokość "kryterium dochodowego" i "kryterium warunków zamieszkiwania", oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżki czynszu, natomiast w §§ 3 i 4 zaskarżonej uchwały wprowadzone zostały kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Dalsze regulacje miały na celu dostosowanie pozostałych zapisów zaskarżonej uchwały do tych zmian. Oceny legalności uchwały Nr XII/82/07 z dnia 22 czerwca 2007 r. należy dokonać w powiązaniu z postanowieniami uchwały Nr LV/470/06 z dnia 23 października 2006 r. Uchwałą zmieniającą dotychczasowe zasady wynajmu lokali gminnych ustalono wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżki czynszu (patrz ust. 4 § 2 znowelizowanej uchwały), kryteria powierzchniowe (patrz ust. 5 § 2 znowelizowanej uchwały) i dochodowe (patrz ust. 2 § 2 znowelizowanej ustawy), tyle że te ostatnie - w przypadku najmu lokali na czas nieoznaczony - odnoszą się do wadliwie określonego kręgu osób. Otóż, w ust. 1 § 1 uchwały zmieniającej postanowiono, że "dotychczasowe brzmienie § 2 uzyskuje oznaczenie § 2 ust. 1 i dodaje się ustępy 2, 3, 4 i 5 w następującym brzmieniu: 2. Wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca oddanie osobom, o którym mowa w ust. 1 w najem lub podnajem lokalu: a) na czas nieoznaczony nie może przekraczać ...". Z przytoczonego fragmentu regulacji zawartej w uchwale z dnia 22 czerwca 2007 r. wyraźnie wynika, że kryterium dochodowe zostało ustalone jedynie dla tych osób ubiegających się o najem lokalu gminnego na czas nieoznaczony, które jednocześnie spełniają warunki przewidziane w ust. 1 § 2 uchwały w jej brzmieniu po nowelizacji. Wspomniano już wcześniej, że zgodnie z tym przepisem, oznaczonym poprzednio jako "§ 2", zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony jest możliwe tylko wtedy, gdy wnioskodawcy, a także jego małżonkowi lub osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu. Sąd wyjaśnił powyżej, że treść komentowanej regulacji jest niezgodna z prawem, bowiem warunek nieposiadania tytułu do lokalu dotyczy, zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy, wyłącznie lokalu socjalnego. Skoro zatem § 1 ust. 1 uchwały zmieniającej zawiera odesłanie do przepisu innego, istotnie naruszającego prawo (§ 2 ust. 1 uchwały znowelizowanej), sam dotknięty jest wadą nieważności. Podobny zarzut trzeba postawić zapisom § 1 ust. 2 uchwały zmieniającej, statuującym kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony. Z wyraźnego odesłania do treści § 2 ust. 1 uchwały w jej brzmieniu po zmianach wynika, że także wedle regulacji nowej, wzmiankowane kryteria dotyczyć mogą osób, które przede wszystkim nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, co - z przyczyn już omówionych - jest warunkiem niezgodnym z prawem i czyni koniecznym wyeliminowanie wadliwego przepisu z obrotu prawnego. Ponadto, pomimo podjęcia przez Radę Miasta uchwały Nr XII/82/07 z dnia 22 czerwca 2007 r., która miała doprowadzić do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy - Miasto Brzeg, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2007 r. , w dalszym ciągu nie regulują zasad postępowania w stosunku do wszystkich osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Wprawdzie uchwała zmieniająca nadała nowe brzmienie § 12 ust. 1 regulującemu zasady, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy, jednak nowe regulacje dotyczą, podobnie jak poprzednio, tylko "osób bliskich". Zmiana uchwały Nr LV/470/06 nie wyeliminowała też innych przepisów niezgodnych z prawem, wskazanych już wcześniej, przy okazji badania legalności zaskarżonej uchwały. Uwaga ta dotyczy regulacji § 2 ust. 1 znowelizowanej uchwały, w której w sposób sprzeczny z art. 4 ustawy postawiono osobom ubiegającym się o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony warunek nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu; regulacji § 4 ust. 2 znowelizowanej ustawy, w której przyjęto, że bliżej niesprecyzowane "szczególnie uzasadnione przypadki" uzasadniają przydział lokalu socjalnego z pominięciem ustalonego uchwałą ogólnego trybu; regulacji § 4 ust. 3 znowelizowanej ustawy, w której przyjęto pozaustawowe kryterium przydziału lokalu socjalnego, czyli "wyjątkowo trudną sytuację życiową z powodu złego stanu zdrowia". Z tych wszystkich przyczyn, uchwale Nr LV/470/06 Rady Miasta Brzeg z dnia 23 października 2006 r., zarówno w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2007 r., jak i w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2007 r., należy postawić zarzut, iż istotnie narusza prawo, bowiem nie wykonuje w całości upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy, a ponadto zawiera regulacje niedookreślone i sprzeczne z ustawą. Takie stanowisko skutkuje uznaniem, iż badana uchwała w brzmieniu sprzed nowelizacji, oraz zmieniona uchwałą Nr XII/82/07 z dnia 22 czerwca 2007 r., jako sprzeczna z prawem, jest nieważna w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku zostało oparte na przepisie art. 152 P.p.s.a.