II SA/Wr 597/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skarg B.K., A. i M.M. oraz H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego warsztatu samochodowego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...], ustalającą – na rzecz E.W. – warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego warsztatu samochodowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W., na działce nr 130 i 112/4, AM-3, obręb Ż. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zostały spełnione w niniejszej sprawie. Działki sąsiadujące z działką, na której ma być dokonana inwestycja, dostępne z tej samej drogi publicznej, są bowiem zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (rozbudowa istniejącego warsztatu). Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, bowiem są to grunty oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "Bi" (zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków są to grunty zaliczane do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych i oznaczają inne tereny zabudowane). Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest też zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy – jak wskazał organ odwoławczy – reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588). W myśl zatem § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie w/w warunków. W rozpatrywanej sprawie organ wyznaczył prawidłowo obszar analizowany oraz przeprowadził w/w analizę. Zgodnie z danymi wynikającymi z tej analizy, średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,30 (maksymalny 0,53 - działka nr 69), średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej - 15,67 m (maksymalny 20,50 m – działka nr 70), zaś średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki – 4,78 m (maksymalna 7,50 m – działki nr 70 i nr 69). Dla przedmiotowej inwestycji przewidziano wskaźnik powierzchni zabudowy – do 0,46; szerokość elewacji frontowej po rozbudowie do 20,5 m od strony ul. [...]; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu - do 4 m n.p.t. Ustalone przez organ wskaźniki i parametry wynikają z analizy i nie wykraczają poza maksymalne wartości tych wskaźników, występujące w analizowanym obszarze, a więc Kolegium uznawało, że planowana inwestycja nie narusza cech istniejącej w tym obszarze zabudowy, a tym samym ładu przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach dotyczących przewidywalnych przez strony uciążliwości związanych z funkcjonowaniem lakierni oraz ich wpływu na warunki ich zamieszkiwania i zdrowie, Kolegium zauważyło, że jednym z obligatoryjnych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zawarcie w niej ustaleń dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy). Stosownie natomiast do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w decyzji zapisuje się w szczególności przez określenie warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (§ 2 pkt 7 lit. b i c). W zaskarżonej decyzji zawarto ustalenia dotyczące warunków ochrony interesów osób trzecich we w/w zakresie, wskazując m.in., że teren zainwestowania należy do terenów przeznaczonych na cele mieszkalno-usługowe, dla których dopuszczalny poziom hałasu nie może przekraczać wartości podanych w tabeli 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, jak również wskazano, że planowana inwestycja nie może wprowadzać do powietrza, wody, gleby lub ziemi wibracji oraz nie może wpłynąć na jakość powietrza i musi pozwolić utrzymanie w nim poziomów substancji poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach, które zostały ustalone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji. Zarzut stron nie mogą więc stanowić – w ocenie organu odwoławczego - podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Ponadto, jak zauważyło Kolegium, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Warunkiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę dla wnioskowanego zamierzenia jest zaś uprzednie uzyskanie przez niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W toku postępowania poprzedzającego wydanej tej decyzji właściwy organ (a nie organ lokalizacyjny) oceni wpływ planowanej inwestycji na środowisko i dopuszczalność jej realizacji na wskazanym we wniosku terenie. Od wyników tego postępowania, prowadzonego na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska, zależeć będzie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu A. i M.M. dotyczących wyznaczonej przez organ linii zabudowy dla planowanej inwestycji, Kolegium wskazało, iż zgodnie z § 4 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – obowiązująca linia nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się – co do zasady - jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się przy tym inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeśli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia (ust. 4 tego przepisu). Linia zabudowy to linia wyznaczona przez istniejący budynek na działce sąsiedniej położonej przy drodze publicznej lub przy drodze wewnętrznej. W rozpatrywanej sprawie sposób wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowej działki ustalono w odniesieniu do budynku znajdującego się na działce nr 130. Zatem linia zabudowy została prawidłowo wyznaczona przez organ lokalizacyjny. Odpowiadając z kolei na zarzut dotyczący określenia granic planowanej inwestycji, Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinny obejmować teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który konkretna inwestycja będzie oddziaływać. Granice wyznaczające obszar oddziaływania danej inwestycji wynikają z przepisów prawa materialnego. Granice zaś planowanej inwestycji określa inwestor na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w skali 1:500 lub 1:1000. organ lokalizacyjny jest związany wnioskiem i nie może go samodzielnie zmieniać. Ponadto organ wskazał, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Stosownie natomiast do treści ust. 2 pkt 2 tego artykułu, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym – jak wskazał organ II instancji - podlega zatem jedynie interes prawny, argumenty zaś dotyczące przewidywanych uciążliwości związanych z rozbudową warsztatu samochodowego, wynikają natomiast z interesu faktycznego odwołujących się a nie prawnego, a więc nie mogą podlegać ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym. Odnosząc się do zarzutu odwołania, w którym A. i M.M. zarzucili, iż mapa opiniodawcza została sporządzona na nieaktualnym formularzu, Kolegium wyjaśniło, że w myśl § 9 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią załącznik do decyzji o warunku zabudowy. Stosowanie zaś do § 9 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy – część graficzną decyzji o warunkach zabudowy praz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. W rozpatrywanej sprawie, jak stwierdziło Kolegium, część graficzną decyzji sporządzono na mapie zasadniczej do celów opiniodawczych w skali 1:500. Mapa ta zawiera wszystkie elementy wymagane przez przepisy prawa, w tym linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linie obrysu obiektu dobudowanego. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż narusza ona powołane wyżej przepisy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wnieśli B.K., A. i M.M. oraz H.W.. B.K. podniosła w skardze, że planowana inwestycja poszerzenia Warsztatu Mechaniki Pojazdowej przy ul. [...] we W. o usługi blacharsko lakiernicze jest niezgodna z wydanymi w roku 1976 pozwoleniami na budowę. Kupując działkę przy ul. [...] musiała podpisać zobowiązanie, że będzie prowadzić działalność nieuciążliwą dla otoczenia (okolicznych mieszkańców). Teren, na którym ma powstać lakiernia, jest i był przeznaczony na budownictwo jednorodzinne z możliwością usług elementarnych i prostych nieuciążliwych dla otaczającego środowiska. Ponadto ul. [...] jest małą i bardzo wąską uliczką osiedlową, nieposiadającą chodników ani poboczy. Zdaniem skarżącej, działalność warsztatów stwarza zagrożenie w ruchu pieszym i kołowym poprzez jazdy próbne, hałas i zanieczyszczenie środowiska. Przedmiotowa zaś działka przy ul. [...] jest bardzo mała i na dzień dzisiejszy nie zapewnia miejsc parkingowych na samochody przyjmowane do naprawy jak i osób w niej pracujących. Wydanie zatem pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy na lakiernię zdegraduje jeszcze bardziej środowisko zamieszkania. Już dzisiaj skarżąca doświadcza duże uciążliwości w postaci zanieczyszczenia powietrza oparami lakierów i rozpuszczalników, nadmiernego hałasu od uderzeń młotami przy prostowaniu karoserii samochodowych, głośnych prac sprężarki wykorzystywanej przy malowaniu samochodów. Trujące wyziewy z umieszczonego na dachu warsztatu wyciągu przy wiatrach południowych powodują, że wszystkie te zanieczyszczenia skarżąca ma w mieszkaniu, gdyż okna ma usytuowane od strony w/w warsztatu w odległości 5 m. Państwo M. wnieśli o uchylenie decyzji I i II instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli w swojej skardze, że działka objęta decyzją położona jest na narożniku dróg i dwie granice przylegają do ulicy: północna i wschodnia. Linię zabudowy określono w decyzji od strony północnej od drogi, zaś od strony wschodniej nie określono tej linii w ogóle. Wrysowano jedynie linię rozgraniczającą inwestycji. Zdaniem skarżących jest to brak określenia odnośnie kształtowania nowej zabudowy. Niezrozumiałym jest również określenie granic inwestycji, ograniczając je do części działki, zaś proponowana rozbudowa będzie rzutować na istniejący sposób zagospodarowania działki zarówno od frontu jak i południowej części działki, która leży poza granicami inwestycji. Ponadto oznaczona linia zabudowy sugeruje możliwość zabudowy do narożnika działki, a to ze względu na bezpieczeństwo ruchu na ul. [...] w pobliżu bezpośredniego zjazdu z ul. [...], nie wydaje się możliwe. Ul. [...] nie posiada chodników dla pieszych i występuje tu duże natężenie ruchu pojazdów samochodowych, co spowodowane jest zlokalizowaniem na krótkim odcinku drogi tuż przed wjazdem do ulicy szybkiego ruchu (ul. [...]) czterech warsztatów samochodowych. Ponadto Państwo M. zakwestionowali załącznik graficzny tj. mapę zasadniczą, wskazując że jest ona nieaktualna. Warunki zostały ustalone na terenie oznaczonym geodezyjnie jako działki nr 130 i 112/4, natomiast na mapie w skali 1:500 (załącznik nr 1) jak i na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000 (załącznik nr 3) działka nr 112/4 nie figuruje. Mapa z 2005 r. jest nieaktualna zarówno w zakresie granic poszczególnych działek jak i ich numeracji. Stąd trudno – zdaniem skarżących - ustalić czy warunki zostały wydane na właściwy teren i jaki. Kolejny zarzut skargi dotyczy przeprowadzenia analizy, która obejmuje tereny niezabudowane przeznaczone na zieleń parkową w miejscowym planie zagospodarowania (dz. nr 58, 60/1, 60/2, 60/3, 56), działki niezabudowane po południowej stronie ul. [...] (dz. nr 37/1, 36/1, 35/1, 26/2 i 37/2), nie obejmuje natomiast działek zabudowanych domami jednorodzinnymi na zachód od proponowanej inwestycji, na które ma ona wpływ. Przy tak przyjętych granicach, stwierdzono w decyzji, że funkcją dominującą jest zabudowa usługowa związana z motoryzacją i połączona częściowo z zabudową mieszkaniową. Zdaniem skarżących jest to nieprawda, ponieważ dominującą w zespole mieszkaniowym przy ul. [...] jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i jako taka jest zapisana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. i sąsiaduje z projektowanym parkiem tzw. [...]. Odnosząc się do decyzji organu II instancji, skarżący zarzucili, że ich odwołanie nie zostało rozpatrzone rzetelnie. Uznano wskaźnik zabudowy 0,46 jako prawidłowy przy średnim 0,31, pomimo że granice terenu przyjętego w analizie nie są reprezentatywne dla zabudowy w tym rejonie. Zatem - w ocenie stron - organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę w sposób nieprawidłowy. Nie zgodzili się oni również z twierdzeniem organu odwoławczego, że teren zainwestowania należy do terenów przeznaczonych na cele mieszkalno-usługowe. Teren ten nie ma bowiem opracowanego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, trudno więc mówić o jego przeznaczeniu. W planie ogólnym miasta W. teren ten przeznaczony był na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług podstawowych, do których nie można zaliczyć lakierni i blacharni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie decyzje, Sąd doszedł do przekonania, iż naruszają one przepisy procedury administracyjnej. Podstawą materialno-prawną rozstrzygnięć wydanych w rozpatrywanej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Stąd też decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent W. ustalił – na rzecz E.W. – warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego warsztatu samochodowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W., na działce nr 130 i 112/4, AM-3, obręb Ż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało zaś w/w decyzję w mocy. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymogów, określonych w punktach od 1–5 tegoż przepisu, t.j.: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (jak stanowi pkt 1 - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu); dostępu terenu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Wymieniony przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zatem zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Podkreślić przy tym należy, że szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustanowiony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - zwanym dalej rozporządzeniem, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust.2 w/w rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 - warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia - na kopiach opisanej wyżej mapy. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 7 marca 2005 r. inwestor E.W. złożył do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej dobudowę do istniejącego warsztatu samochodowego lakierni ekologicznej (komora bezpyłowa) o wymiarach zabudowy od strony wschodniej długości 12 m, szerokości 4,5 m i wysokości 3,5 m, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W., na działkach nr 130 i 112/3, obręb Ż. Do tego wniosku dołączono dwie mapy zasadnicze do celów opiniodawczych z dnia 4 marca 2005 r., na jednej z których mazakiem zakreślono granice planowanej inwestycję, jednakże bez oznaczenia granic terenu objętego wnioskiem. Ponadto w punkcie E4 wniosku zaznaczono, iż inwestor dołączył trzy egzemplarze "informacji o planowanym przedsięwzięciu", którą przedkłada się w sytuacji, gdy nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (dotyczy do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko). Jednakże informacji tej faktycznie nie ma w aktach sprawy. W dniu 18 maja 2005 r. organ I instancji wezwał inwestora do usunięcia braków powyższego wniosku poprzez: – dostarczenie mapy z znaczonym terenem przewidzianym pod realizację inwestycji łącznie z wrysowanymi i zwymiarowanymi nowymi elementami zagospodarowania działek, – uzupełnienie wniosku o numery działek objętych inwestycją zgodnie z zaznaczonym terenem na mapie, – dostarczenie przekroju pionowego istniejącego budynku oraz elementów projektowanych z określoną wysokością od poziomu terenu do gzymsu i kalecy, oraz kątem nachylenia dachu, – uszczegółowienie danych dotyczących stanu istniejącej inwestycji oraz zamierzeń tj. podanie liczby istniejących stanowisk warsztatowych oraz projektowanych, – uszczegółowienie danych dotyczących zapotrzebowania w zakresie infrastruktury technicznej tj. istniejące oraz planowane zapotrzebowanie w gaz, energię elektryczną, wodę i kanalizację sanitarną, określenie sposobu odprowadzania ścieków, – uszczegółowienie danych dotyczących zmian układu komunikacyjnego tj. czy będą realizowane nowe wjazdy i dodatkowe stanowiska postojowe i w jakiej liczbie. Należy w tym miejscu zauważyć, iż E.W. nadsyłając dokumenty w celu uzupełnienia swojego wniosku, w rezultacie nie wykonał wszystkich w/w zaleceń organu. Przede wszystkim istotne jest, że inwestor podał w tym uzupełnieniu jako teren inwestycji jedynie działkę nr 130. Natomiast badane przez Sąd decyzje określają jako teren, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, dwie działki nr 130 i 112/4. Zatem należało stwierdzić, że organy same wykroczyły poza wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czym uchybiły przepisom art. 51 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, organy winny były również wyjaśnić rozbieżności dotyczące lokalizacji planowanej inwestycji pomiędzy wnioskiem (podano w nim działki nr 130 i nr 112/3), a jego uzupełnieniem (jedynie działka nr 130). Wydanie decyzji bez wyjaśnienia tychże kwestii stanowi naruszenie zasady z art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto w uzupełnieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor oświadczył, że obecnie istnieją dwie hale, w których wykonuje się usługi naprawcze samochodów, a które mieszczą 6 samochodów. Niezbędna jest jednak hala lakiernicza na komorę lakierniczą o wymiarach 7 m długości, 4 m szerokości i 3,5 m wysokości i jedno stanowisko do przygotowywania lakieru o wymiarach 5 m długości, 4,5 szerokości i 3,5 ma wysokości. Sumując długość komory lakierniczej i stanowiska do przygotowywania lakieru mamy długość całkowitą 12 m, co odpowiada długości zawartej we wniosku. Natomiast z porównania szerokości komory lakierniczej i tego stanowiska zawartych we wniosku z dnia 7 marca 2005 r. i jego uzupełnienia wynika, że są one rozbieżne, tzn. szerokość planowanej dobudowy we wniosku określono na 4,5 m, natomiast w jego uzupełnieniu – na 8,5 m (4 m szerokości komory lakierniczej + 4,5 m szerokości stanowiska na przygotowanie lakieru). Nie wiadomo zatem jednak, czy stanowisko to zawiera się w szerokości komory czy też nie. Nie wynika to również z dołączonych dokumentów. Tych rozbieżności organy również nie wyjaśniły, przyjmując, że przewidywana powierzchnia rozbudowy wynosi ok. 54 m2 (12 m długości × 4,5 m szerokości). Ponadto z jednego z przekrojów pionowych wynika, że planowana inwestycja będzie posiadać dach spadzisty z różnicą 0,5 m. Jednakże nie określono na nim kąta nachylenia tego dachu. W analizie zaś (o czym będzie mowa w dalszej części rozważań) organ wskazał, że dach będzie płaski. Inwestor wprawdzie nadesłał mapę z znaczonym terenem przewidzianym pod realizację inwestycji, jednakże nie przedstawił na niej wrysowanych i zwymiarowanych nowych elementów zagospodarowania działek. Na dołączonej mapie brak jest ponadto numerów działek objętych planowaną inwestycją. Zatem inwestor nie uzupełnił wniosku o numery działek objętych inwestycją zgodnie z zaznaczonym terenem na mapie. W nadesłanej dokumentacji brak jest natomiast w ogóle uszczegółowienia danych dotyczących zapotrzebowania w zakresie infrastruktury technicznej (tj. istniejące oraz planowane zapotrzebowanie w gaz, energię elektryczną, wodę i kanalizację sanitarną, określenie sposobu odprowadzania ścieków) oraz dotyczących zmian układu komunikacyjnego (tj. czy będą realizowane nowe wjazdy i dodatkowe stanowiska postojowe i w jakiej liczbie). Mimo powyższych uchybień organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] Nr [...], która wprawdzie została następnie uchylona przez organ II instancji, jednakże pomiędzy podjęciem decyzji kasacyjnej a kolejną decyzją z dnia [...] Nr [...] organ I instancji nie dokonał żadnych czynności, które zniwelowałyby te braki. Należy również zauważyć, że w decyzji kasacyjnej z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchylając decyzję z dnia [...] Nr [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, zawarło wytyczne co do dalszego postępowanie, jednakże organ I instancji nie zastosowała się do nich. Wskazano w niej m.in., że: 1. B.K. oraz A. i M.M. nie zostali uznani za strony postępowania przed organem pierwszej instancji, a przynajmniej nie zostali wymienieni w znajdujących się w aktach sprawy rozdzielnikach do pisma (w tym również podważanej decyzji). Jednakże w odwołaniu A. i M.M. podnieśli oni, że otrzymywali korespondencję w tej sprawie, ale były to kserokopie pism i bez potwierdzenia odbioru. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy Kolegium uznało, że B.K. oraz A. i M.M. są stronami postępowania. 2. Wniosek nie zawierał obligatoryjnego elementu w postaci kopii mapy katastralnej, obejmującej obszar, na który planowana inwestycja ma oddziaływać. Nie oznaczenie zaś obszaru oddziaływania, uniemożliwiło organowi prawidłowe określenie stron postępowania. 3. Organ lokalizacyjny zobligowany był przekazać organowi uzgadniającemu projekt decyzji dotyczącej planowanej inwestycji. Tymczasem, jak wynika z postanowienia Wojewody D. z dnia [...] Nr [...], organ ten uzgodnił wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zatem organ pierwszej instancji zobowiązany był przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych wytycznych, jednakże ani nie uzgodniono ponownie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, doręczając rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wszystkim stronom postanowienia, ani nie wezwano inwestora do uzupełnienia wniosku we wskazanym zakresie. W tej sytuacji tym bardziej nieuzasadniona jest niekonsekwencja organu odwoławczego, który mimo nie wypełnienia jego wytycznych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Należy zauważyć, iż wprawdzie organ I instancji wezwał ponownie inwestora w dniu 31 października 2006 r. do uzupełniania wniosku poprzez określenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, przedstawionego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, jednakże na nadesłanej przez E.W. mapie zasadniczej zaznaczono dwie linie, których znaczenie nie zostało jednak określone. Mimo to organ I instancji wydał decyzję pozytywną dla inwestora. Ponadto Prezydent W. nie dokonał ponownych uzgodnień projektu decyzji, a tym samym strony postępowania zostały pozbawione możliwości wniesienia zażalenia na postanowienia uzgadniające, zgodnie z art. 106 k.p.a. Takie postępowanie narusza zaś podstawową, wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a., zasadę zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wprawdzie organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji przyczyny odstąpienia od dokonania ponownych uzgodnień, jednakże należy zwrócić uwagę, że uzgodnienia dokonane przez organ I instancji przed podjęciem pierwszej decyzji (Nr [...]) dotyczyły jedynie działki nr 130, nie zaś działki nr 112/4. Uzgodnienie tylko w zakresie działki nr 130 spowodowało natomiast m.in., że Zarząd Dróg i Komunikacji we W. poinformował organ I instancji (pismo z dnia 26 września 2005 r.), że uzgodnił jedynie pod względem obsługi komunikacyjnej przedmiotową inwestycję, zaznaczając jednak, że należy uwzględnić uwagi zawarte w piśmie Biura Rozwoju W. z dnia 14 września 2005 r. Z pisma tego wynika zaś, że Biuro nie wniosło uwag w zakresie sąsiedztwa z pasem drogowym. Tymczasem inwestycja ma obejmować – przynajmniej zdaniem organu - również działkę nr 112/4, choć działki nr 112/4 inwestor nie wskazał we wniosku, a jedynie nr 112/3. Nieuprawnione jest nadto wyjaśnianie w uzasadnieniu decyzji kwestii dotyczących numeracji działek. Skoro wniosek nie obejmował działki nr 112/4, to organ nie mógł sam modyfikować jego treści. Inwestor wezwany do uzupełnienie wniosku w zakresie numeracji działek objętych inwestycją, wskazał jedynie działkę nr 130. Ponadto z map przedstawionych przez inwestora wynika, że dobudowana hala lakiernicza obejmuje również działkę nr 112/5, która jest drogą. Tym bardziej uzgodnienie z Zarządem Dróg i Komunikacji we W. było konieczne. Powyższe uchybienia już zobowiązywały organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji. Nadto należy stwierdzić, że - w ocenie Sądu - organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadziły w sposób właściwy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa zwłaszcza w art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy. W rozpatrywanej sprawie ani organ I ani II instancji nie wyjaśniły w ogóle w uzasadnieniu decyzji sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 1 i 2. Przede wszystkim nie wskazały jak wyznaczono granice analizowanego obszaru, dlaczego te a nie inne działki włączono do tego obszaru. Nie podano także jaka jest jego wielkość i odległości od planowanej inwestycji. Uchybienie to powoduje, że Sąd nie był w stanie skontrolować, czy analizowany obszar został wyznaczony zgodnie z wymogami określonymi przepisem § 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem granice obszaru wytycza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zaś uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Organ pierwszej instancji przede wszystkim w sposób nieuprawniony wyznaczył granice obszaru analizowanego, wytyczając go po obrębie granic działek nr 56, 57/2, 57/3 i 58, pozostawiając pomiędzy nimi lukę w postaci działki nr 57/4. Z części graficznej analizy wynika, że odległość między granicami najdalej wysuniętych działek od strony północnej (nr 56, 58, 60/1. 60/2 i 60/3) jest ok. trzykrotnie większa niż odległość między działkami nr 57/2 i 57/3, graniczącymi z działką nr 57/4. Zgodnie z § 2 pkt 5 frontem działki, w rozumieniu ustawy, jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. To czy wymogi te zostały spełnione w rozpatrywanej sprawie (zwłaszcza od strony zachodniej), Sąd nie miał możliwości skontrolować, bowiem w uzasadnieniu decyzji obu organu brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących wielkości obszaru analizowanego. Należy zauważyć, że przy określeniu granic obszaru analizowanego odległości przewidziane prawem muszą być dochowane, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile w okolicznościach danej sprawy będzie to konieczne. Podkreślić jednak należy, że szerokie ujmowanie sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, nakłada na organy ustalające warunki zabudowy, obowiązek uzasadnienia wyznaczonych w danej sprawie granic obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądowym pojawił się pogląd, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. W konsekwencji uznano, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy, w ujęciu funkcjonalnym, uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, publ. ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 54). Wobec powyższego, przy wyznaczaniu w niniejszej sprawie obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany był do uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy. Brak argumentacji organów uzasadniającej takie a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod kontroli sądowej. Uchybienie to prowadzi również do stwierdzenia, że naruszono art. 107 § 3 k.p.a. Przytoczyć w tym miejscu należy również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 17 kwietnia 2007r. (sygn. akt II OSK 646/2006, publ. Lex nr 322329), zgodnie z którym wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Nadto wskazać należy, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Omawiane informacje powinny być zatem umieszczone w tym dokumencie lub przynajmniej w uzasadnieniu decyzji. Skoro bowiem prawodawca ustalił, że wyniki owej analizy stanową załącznik do decyzji, to niewątpliwie treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające naruszyły nadto przepisy cyt. rozporządzenia, w którym określono sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, tj. § 4, § 5 i § 8. Przy czym możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, znajdującej się na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniona jest od spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uregulowaną w art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest natomiast zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Stosownie do przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia - obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W rozpatrywanej sprawie organy wyznaczyły linię zabudowy: "kontynuacja linii zabudowy na działce nr 130". Jednakże kontynuacja ta ma odnosić się do działek sąsiednich a nie działki zainwestowania. To natomiast świadczy o naruszenie w/w zasady dobrego sąsiedztwa. Zastrzeżenia Sądu wzbudziło również wyliczenie średnich arytmetycznych wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Wyliczony przez organ pierwszej instancji średni wskaźnik w obszarze analizowanym wyniósł 0,31 (część tekstowa), zaś dla planowanego obiektu wskaźnik zabudowy po realizacji inwestycji wynosiłby 0,46. Usytuowane obiekty w obszarze analizowanym charakteryzują się zróżnicowanym wskaźnikiem zabudowy, który waha się w granicach od 0,37 do 0,53 m. Jednakże organ w ogóle nie uzasadnił w żaden sposób dlaczego przyjął inny wskaźnik wielkości powierzchni dla nowej zabudowy niż średni. Również szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z części tekstowej wyników analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi 15,67, zaś dla planowanej inwestycji szerokość ta będzie wynosiła 20,50. Obiekty znajdujące się natomiast w obszarze analizowanym charakteryzują się szerokością elewacji frontowej pomiędzy 16 do 20,5. W tym zakresie organ również nie dokonał żadnych rozważań dlaczego przyjął szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy inną niż średnia. Zgodnie z § 8 rozporządzenia - geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W rozpoznawanej sprawie z wniosku o ustalenia warunków zabudowy (z pionowego przekroju) wynika, że dach planowanej inwestycji będzie spadzisty. Zaś w uzasadnieniu decyzji w punkcie 5 (s. 5) wskazano, że dach będzie płaski. Ponadto jako cecha dominująca dla geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym wskazano w części tekstowej analizy: płaski i inne. Przeprowadzona w sposób niewłaściwy analiza, w ocenie Sądu, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji nie naruszy zasady utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Przede wszystkim w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie zostały zawarte żadne rozważania dotyczącego tego, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji. Stąd nie wynika na jakiej podstawie organ uznał, że cyt. "w obszarze analizowanym funkcją dominująca jest zabudowa usługowa związana z motoryzacją i połączona częściowo z zabudową mieszkaniową". Jak wynika z akt sprawy teren objęty planowanym zamierzeniem oznaczony jest w ewidencji gruntów symbolem Bi, który oznacza inne tereny zabudowane, oraz Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane. Ponadto działka nr 112/3 (wskazana we wniosku) jest drogą. W wypisie i wyrysie zapisano, że w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. (uchwała Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] – Dz. Urz. [...]) teren działek nr 130 i 112/3 określony jest symbolem 23Go2/3 z przeznaczeniem w funkcji podstawowej pod: drogi i ulice – ul. [...] – [...] i [...]; w funkcji uzupełniającej pod: parkingi, zieleń towarzyszącą. Ponadto należy zwrócić na treść pisma Biura Rozwoju W. z dnia 14 września 2005 r., z którego wynika, że planowana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (który - zdaniem Sądu - winien posłużyć organom pomocniczo do ustalenia dominującej funkcji na obszarze analizowanym) działka nr 130 znajduje się w zespole urbanistycznym jednorodzinnym K.Ż., w którym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, oraz że Studium nie dopuszcza w całym zespole urbanistycznym działalności związanej z transportem oraz produkcją i budownictwem. Z materiału dowodowego (tabela na karcie 14) wynika nadto, że wśród 9 działek (nr 73/2, 72, 71/2, 70, 69, 63/4, 126, 129, 130) cztery z nich mają jako sposób użytkowania, zagospodarowania (funkcje) mieszkalnictwo jednorodzinne (symbol MJ), trzy - jako usługowe (U), zaś pozostałe dwie – jako mieszkaniowo-usługowe. W dalszej części analizy jako funkcję dominująca zaznaczono symbol U i MU. Ten ostatni został jednak zakreślony. Z części graficznej wynika również, że obszar analizowany obejmuje ok. 24 działek, natomiast w/w tabela – jedynie 8 działek nie licząc działek nr 130 i 112/4 Powyższe uwagi, świadczą o niewyjaśnieniu przez organ I instancji wszystkich okoliczności sprawy, co narusza zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), i dokonaniu w sposób wybiórczy oceny zebranego materiału dowodowego. To zaś uprawniało organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie przez Kolegium stanowiska tym bardziej miało istotne znaczenie, że w sprawie występowały strony o spornych interesach. W myśl bowiem § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Zasada zawarta w art. 7 k.p.a. nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, gdy w sprawie występują sporne interesy stron, a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Z jednej strony inwestor, który ubiega się o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji dla, a z drugiej strony – mieszkańcy sąsiednich działek sprzeciwiający się tej inwestycji. W takiej sytuacji zadaniem organów administracji było przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron, ich przedyskutowanie z udziałem zainteresowanych osób i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie stwierdzone, jakie względy wzięte pod uwagę zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, a rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 4 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu II instancji nie czyni zadość zarówno przepisowi § 3 jak i § 4 art. 107 k.p.a. bowiem brak jest wyjaśnień wszystkich okoliczności sprawy, która dotyczyła spornych interesów stron, jak i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołań. Z uwagi na ich ilość wymagały one, zgodnie z przepisami art. 7, art. 8 i art. 77, wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia i rozpatrzenia. W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, iż w sytuacji gdy w postępowaniu występują dwie strony o spornych interesach, przyjęcie, iż tylko ta, na rzecz której pozytywnie załatwiono sprawę, ma przymiot strony, naruszałoby zasadę równości procesowej stron /zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2001 r., I SA 1479/99, LEX nr 54176/. Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 k.p.a. (zob. wyrok z dnia 29 stycznia 1992 r., SA/Kr 963/91 - niepubl.). Zasadom art. 8 k.p.a., jak to wynika z linii orzeczniczej NSA (wyrok z dnia 10 sierpnia 1983 r., I SA 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 64) przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowały się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Z powyższych względów uznać należało, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 i § 4, a także art. 138 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To zaś obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy. k.g.