II SA/Wa 2015/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi I. S. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej ABW z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie kategorii zdolności do służby i związku stwierdzonych schorzeń ze służbą 1. oddala skargę w zakresie kategorii zdolności do służby 2. w pozostałej części odrzuca skargę I. S. orzeczeniem Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr 1 z dnia [...] września 2006 r. nr [...] został uznany za trwale niezdolnego do służby - kategoria "D" i zaliczony do III grupy inwalidzkiej, przy czym inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał m.in., że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a schorzenie badanego powoduje trwałą niezdolność do służby i spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 52, poz. 455 zał. 2 pkt 2 i 8). Ponadto organ podał, iż orzeczenie zostało wydane "w oparciu" o ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym z dnia 18 lutego 1994 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 214 z późn. zm.) i rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1552). Orzeczenie powyżej określonego organu - w ramach nadzoru - zostało uchylone przez Centralną Komisję Lekarską Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] stycznia 2007 r., która wydała w tym samym dniu orzeczenie nr [...], uznając m.in. I. S. za trwale niezdolnego do służby (kat. "D"), zaliczając go do III grupy inwalidzkiej, a inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą. Organ podał, iż orzeczenie wydano na podstawie powyżej określonej ustawy i rozporządzenia. I. S. na orzeczenie nr [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 9, 11, 80, 107 kpa. Ponadto skarżący zarzucił, że organ naruszył § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 z poźn. zm.), poprzez nieokreślenie, która (bądź które) z przesłanek wskazanych w tym przepisie, stanowiła podstawę uchylenia prawomocnego orzeczenia Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Wa 585/07 uchylił zaskarżone orzeczenie w zakresie kategorii zdolności do służby, a w pozostałej części odrzucił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że zaskarżone orzeczenie spełnia wymogi określone w § 14 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. Zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 3 do rozporządzenia, orzeczenie powinno zawierać uzasadnienie. Dodatkowo podniósł, iż kontrola orzeczeń komisji lekarskich o uznaniu za zdolnego do służby dokonywana przez sąd administracyjny obejmuje sprawdzenie prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia żołnierza, a w szczególności, czy badania stanu zdrowia żołnierza były wszechstronne, oparte na wyczerpującym wywiadzie chorobowym i pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja zdolności do służby wojskowej była zgodna z przepisami w sprawie zasad określania zdolności do służby oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2001 r. o sygn. akt III SA 2930/00 - LEX nr 47318). Nadto Sąd wskazał, że ustalony w oparciu o wyżej wymienione dokumenty stan faktyczny sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia właściwej komisji lekarskiej. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 kpa uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 r. o sygn. akt I SA/Gd 668/98 - LEX nr 47109). Uzasadnienie decyzji jest tym jej elementem, który pozwala na dokonanie przez sąd administracyjny kontroli prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Sąd podniósł, iż obowiązek uzasadnienia orzeczenia w sprawie zdolności do służby nałożył również prawodawca, umieszczając ten element we wzorze orzeczenia stanowiącym załącznik nr 3 do powoływanego rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do służby oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Wskazał dodatkowo, że skoro wcześniej określone akty prawne nie precyzują, jakie elementy winno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej, to należy w tym zakresie stosować przepis art. 107 § 3 kpa. Zatem uzasadnienie faktyczne orzeczenia komisji lekarskiej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 kpa zalicza więc do części składowych decyzji administracyjnej m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie jest przeto integralną częścią wyjaśnienia rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na komisji lekarskiej ciąży więc obowiązek wynikający z art. 107 § 3 kpa. Konkludując, Sąd wskazał, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz również w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r. o sygn. akt SA/Lu 2479/94 - LEX nr 27106). Sąd zwrócił ponadto uwagę na fakt, iż organ nie wskazał precyzyjnie, na podstawie jakich aktów prawnych zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nie wspominając o konkretnych przepisach. Wobec treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. Centralna Komisja Lekarska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] września 2007 r., uznała I. S. za trwale niezdolnego do służby kat. "D" zaliczając go do III grupy inwalidzkiej, a inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą. W uzasadnieniu orzeczenia CKL ABW podała, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji orzeczniczej stwierdza, że schorzenie, które powoduje trwałą niezdolność do służby, nie ogranicza zdolności do pracy, co uzasadnia orzeczenie III grupy inwalidzkiej, inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą. Dalej organ powołał jako podstawę prawną orzeczenia rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 marca 2003 r. oraz ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym z dnia 18 lutego 1994 r. i rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jego uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 9, 11, 80 i art. 107 kpa poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, niewskazanie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) poprzez ustalenie, iż stwierdzone inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w części dotyczącej określenia zdolności do służby i o odrzucenie skargi w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej "ppsa"), do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Wskazać należy, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich ABW w zakresie dotyczącym stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich ABW, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych, które jego zdaniem winny skutkować "wyeliminowaniem zaskarżonego orzeczenia", Sąd jednak argumentacji skarżącego nie podziela. Zarówno zarzuty skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad orzeczenia, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wobec tego, że skarga w istocie zawiera także polemikę z treścią merytoryczną rozstrzygnięcia, wyjaśnienia wymaga, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w przedmiocie stanu schorzeń funkcjonariusza i jego zdolności do służby. Do kompetencji sądu należy jedynie kontrola orzeczenia pod względem zdolności z prawem. Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia, wskazać należy, że organ w zaskarżonym orzeczeniu z dnia [...] września 2007 r. wykonał w pełni wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. Uzasadnienie orzeczenia wypełnia dyspozycję art. 107 § 3 kpa. Z uzasadnienia wynikają argumenty i przesłanki podejmowanego rozstrzygnięcia. Również zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ wskazał, na podstawie jakich aktów prawnych zostało wydane zaskarżone orzeczenie. W ocenie Sądu orzeczenie jest prawidłowe i nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu braku wymaganego pouczenia w orzeczeniu, istotnie jest to wada, lecz nie ma ona wpływu na rozstrzygnięcie. Brak pouczenia może być podstawą przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, gdyby doszło do jego uchybienia. W sprawie niniejszej skarżący w terminie wniósł skargę do Sądu. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Przechodząc do analizy zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej zagadnienia samego inwalidztwa oraz związku tego inwalidztwa ze służbą, należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W myśl art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, komisje lekarskie podległe Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego orzekają o inwalidztwie funkcjonariuszy, emerytów i rencistów oraz związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Orzeczenia tych komisji stanowią podstawę dla organu rentowego do wydawania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w tej ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do służby. Od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu powszechnego (sądu pracy i ubezpieczeń społecznych), według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy). Nawiązując do żądania skarżącego dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia, stwierdzić należy, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenia komisji lekarskich podlegających Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tej części, w której dotyczą zagadnienia samego inwalidztwa, a także związku choroby ze służbą, poddane są kontroli sądów powszechnych, jako zagadnienia wstępne w sprawach, których przedmiotem jest prawo do świadczeń uwarunkowanych owymi zagadnieniami wstępnymi. Za takim rozwiązaniem przemawia to, by sprawy z zakresu zabezpieczenia społecznego były w całości poddane specjalnemu orzecznictwu do spraw pracy i ubezpieczeń społecznych, a nie sądownictwu administracyjnemu (por. uchwała SN z dnia 27 października 1999 r., sygn. III ZP 9/99, OSNP 2000/5/167). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.