IV SA/Wa 2335/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. K. i M. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy skierowania wniosku o zastosowanie sankcji dyscyplinarnych wobec geodety stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) października 2007r. nr (...) Główny Geodeta Kraju orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia (...) sierpnia 2007r., który odmówił skierowania do Głównego Geodety Kraju wniosku o zastosowanie sankcji dyscyplinarnych wobec geodety uprawnionego Pana B. K. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych: pismem dnia 31 maja 2007r. S. i M. K. skierowali do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. skargę na czynności geodety B. K., który zdaniem skarżących naruszył prawo w trakcie dokonywania rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej ich własność. W dniu 4 czerwca 2007r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przepisów art. 42 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2007r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, działając na podstawie art. 7b ust. pkt 1 lit. "a" w związku z art. 46 ust.2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz.2027) odmówił skierowania do Głównego Geodety Kraju wniosku o zastosowanie sankcji dyscyplinarnych wobec geodety uprawnionego Pana B. K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż praca geodezyjna uprawnionego geodety B. K. polegająca na rozgraniczeniu działek nr (...) i (...) została zgłoszona i zarejestrowana w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. w dniu (...) marca 1996r. Zleceniodawcą pomiaru była pani M. K. W dniu 4 września 1996r. sporządzono protokół kontroli końcowej, a następnie dokumentację przyjęto do zasobu. Z materiałów zawartych w operacie wynika, że wszystkie strony postępowania zgodziły się z granicami wskazanymi przez geodetę uprawnionego, podpisując dnia (...) lipca 1966r. dwa protokóły z rozgraniczenia oraz akt ugody dotyczący części granicy pomiędzy działkami nr (...) i nr (...). W związku z tym Kierownik Urzędu Rejonowego w C. w dniu (...) listopada 1996r. wydał decyzję zatwierdzającą przeprowadzone rozgraniczenie, a w stosunku do granicy ustalonej ugodą wydał decyzję umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe. W stosunku do decyzji o rozgraniczeniu strony złożyły wniosek o przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd. Sąd Rejonowy w C. powołał biegłego sądowego i jako dowód w sprawie dopuścił opinię biegłego sądowego, na której to podstawie postanowieniem z dnia (...) grudnia 1996r orzekł o rozgraniczeniu. A zatem orzeczenie sądowe nie zostało oparte o pomiar wykonany przez Pana B. K. W uzasadnieniu decyzji Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. podkreślił, iż dokumentacja rozgraniczeniowa opracowana przez Pana B. K. była sprawdzana przed przyjęciem do zasobu jak również w toku rozpatrywania skarg składanych przez Państwa małż. S. i M. K. Organy dokonujące kontroli poprawności opracowania operatu rozgraniczeniowego przez Pana B. K. nie stwierdziły uchybień. Opracowanie geodezyjne zostało wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i dlatego brak jest podstaw do skierowania wniosku o zastosowanie sankcji dyscyplinarnych wobec wskazanego geodety. Pismem z dnia 21 sierpnia 2007r S. i M. K. złożyli odwołanie do Głównego Geodety Kraju wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, bądź wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania od przedmiotowej decyzji odwołujący się podtrzymali zarzuty co do nierzetelności geodety B. K., a ponadto zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia kwestii dotyczących rozliczenia roboczogodzin geodety oraz pobrania zaliczki za pomiar, z którego strony nie dostały mapy a także wykonywania przez geodetę pomiaru bez nadzoru. Decyzją z dnia (...) października 2007r. Główny Geodeta Kraju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1073 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. i M. K. od decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia (...) września 2007r. - orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne kary dyscyplinarne można i powinno się stosować w odniesieniu do geodetów uprawnionych, którzy z własnej winy naruszyli przepis prawa ustanowiony art. 42 ust. 3 w/w ustawy. Do podstawowych zadań Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego należy kontrolowanie stosowania przepisów ustawy, a zatem w przypadku naruszenia przez geodetę uprawnionego porządku prawnego, obowiązkiem Wojewódzkiego Inspektora jest skierowanie w trybie art.46 ust.2 w/w ustawy stosownego wniosku do Głównego Geodety Kraju. W przedmiotowej sprawie zdaniem Głównego Geodety Kraju prawidłowo odmówiono skierowania wniosku o ukaranie B. K., albowiem jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego uprawniony geodeta B. K. -wykonując prace geodezyjne z zakresu rozgraniczenia nieruchomości nie naruszył obowiązujących przepisów prawa, co potwierdzają przeprowadzone kontrole techniczne wykonanych prac geodezyjnych. Ponadto zdaniem organu odwoławczego przedstawiany zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia, gdyż pismem z dnia 11 czerwca 2007r. zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające w sprawie naruszenia przepisów prawa przez geodetę uprawnionego. Mimo, iż państwo S. i M. K. nie są stroną postępowania dyscyplinarnego to jednak wymienione wyżej pismo otrzymali do wiadomości. Za bezpodstawne organ uznał również pozostałe zarzuty odwołujących się tj. pobranie zaliczki, rozliczenie roboczogodzin, uznając iż mają one charakter umowy cywilno prawnej i nie mogą być rozliczne w postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia 26 października 2007r. S. i M. K. skierowali skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i zastosowanie sankcji dyscyplinarnych wobec geodety B. K. Zdaniem skarżących organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego w tym postanowienia art. 7, 8, 78 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz pominięcie dowodów wskazanych przez skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, iż geodeta B. K. wykonując powierzone mu obowiązku naruszył obowiązujące przepisy, a zatem wniosek o jego ukaranie jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz.1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto jak stanowi art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1270 z póź. zm., dalej zwanej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. W pierwszej kolejności Sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność decyzji. W przypadku ustalenia, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego -stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza jej nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia (...) października 2007r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a. prawo złożenia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania administracyjnego. A zatem postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia przed podmiot do tego legitymowany. Dlatego też organ odwoławczy w pierwszej kolejności obowiązany jest w postępowaniu odwoławczym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Bardzo bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego oraz doktryna dokonując wykładni pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. przyjmuje obiektywną wersję legitymacji strony. W orzecznictwie dominuje zdecydowany pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W wyroku z dnia 21 lutego 2005r Naczelny Sąd Administracyjny ( sygn. akt GSK 1311/05) zwrócił uwagę, iż "pojęcie normy prawnej jako wielowarstwowej konstrukcji składającej się z hipotezy, dyspozycji i sankcji, nie musi pokrywać się z przepisem prawa rozumianym jako jednostka legislacyjna tekstu aktu normatywnego. Ukształtowany nią interes prawny ma niekiedy strukturę pochodzącą z różnych gałęzi prawa, nawiązującą także do czynności stron dokonywanych nawet z udziałem innych podmiotów". Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie podkreśla się, iż cechami interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego". Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby, nie pozwala na uznanie jej za stronę ( patrz : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 I SA 627/98 LEX nr 47967; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2001 r. II SA 1539/00 LEX nr 53449). Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006r. II GSK 163/06 LEX nr 274855 2005.12.09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005r. II OSK 310/05 LEX nr 190891). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi. Zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia (...) października 2007r wydana została w postępowaniu odwoławczym przeprowadzonym przez organ administracji publicznej na skutek odwołania wniesionego przez S. i M. K. Stosownie do treści art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne - osobom, o których mowa w art. 42 , które ze swojej winy naruszyły przepisy art. 42 ust. 3, można: 1) udzielić upomnienia; udzielić nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe; zawiesić wykonywanie uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do jednego roku; zawiesić wykonywanie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym; odebrać uprawnienia zawodowe, z możliwością ubiegania się o ponowne ich uzyskanie po upływie 3 lat od dnia ich odebrania. Zgodnie z ust. 2 w sprawach wymienionych w ust. 1 orzeka, w drodze decyzji, Główny Geodeta Kraju na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Stwierdzić należy, iż przywołany przepis nie przewiduje możliwości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w odniesieniu do osób wykonujących samodzielne funkcje w geodezji lub kartografii (wymienionych w art. 42 ust. 2 ustawy) na wniosek strony postępowania administracyjnego, w którym osoby, o których mowa w art. 42 ust. 2 tej ustawy, wykonywały czynności. O ukaranie wyżej wymienionych osób przez Głównego Geodetę Kraju może wnosić wyłącznie wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 46 ust. 2 ustawy). Żądanie skarżących S. i M. K. dotyczące ukarania geodety B. K. nie mogło zatem wszcząć postępowania dyscyplinarnego a jedynie posłużyć jako podstawa do rozważenia przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, czy osoba wskazana przez skarżących istotnie uchybiły swoim obowiązkom. Skoro zatem małżonkowie K. nie mogą być stroną w tej sprawie, to nie byli także legitymowani do wniesienia odwołania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Legitymację do złożenia takiego wniosku ma podmiot, który twierdzi, że rozstrzygnięcie organu dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Takie uprawnienia nie przysługują S. i M. K. W świetle powyższego zatem stwierdzić należy, iż rozpoznanie przez Głównego Geodetę Kraju odwołania wniesionego przez podmioty nie będące stroną stanowi rażące naruszenie prawa określone art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.