II SA/Bk 887/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy decyzją z dnia [...] września 2005r. Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R. przyznał B. P. zasiłek rodzinny i jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko K. P. na okres od [...] września 2005r. do [...] sierpnia 2006r. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] w/w organ uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2005r. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 20 ust.3, art. 30 ust.1, 7, 8 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R. uznał, iż zasiłek rodzinny i jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznany na małoletnią K. P., na okres od [...] września 2005r. do [...] sierpnia 2006r., został pobrany nienależnie przez p. B. P. i orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w łącznej kwocie 692,70 złotych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż p. B. P. do wniosku z dnia [...] sierpnia 2006r. o przyznanie świadczeń rodzinnych na nowy okres zasiłkowy dołączyła wyrok z dnia [...] kwietnia 2005r. rozwiązujący jej małżeństwo z W. P., na mocy którego Sąd zobowiązał obojga małżonków do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniej córki K. P. i z tego tytułu zasądził od B. P. alimenty w kwocie [...] zł. Przedłożony wyrok, zdaniem organu, miał znaczący wpływ na przyznane świadczenia rodzinne w okresie od [...] września 2005r. do [...] sierpnia 2006r., ponieważ B. P. jako osoba rozwiedziona nie mając zasądzonych alimentów na małoletnią córkę od ojca W. P., nie była uprawniona do świadczeń rodzinnych. Z tegoż względu pobrany przez nią zasiłek rodzinny i dodatek stał się nienależnym świadczeniem. W wyniku odwołania od w/w decyzji złożonego przez p. B. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podaniem z dnia [...] czerwca 2007r. pani B. P. zwróciła się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, wskazując, iż samotnie wychowuje małoletnią córkę i pełnoletniego, bezrobotnego syna, a jej dochód miesięczny nie przekracza kwoty 760 zł. Po odliczeniu zaś wydatków na mieszkanie, prąd i gaz, na utrzymanie trzyosobowej rodziny pozostaje jej kwota ok. 400 zł. Decyzją [...] listopada 2007r. organ odmówił p. P. umorzenia nienależnie pobranych przez nią świadczeń rodzinnych w kwocie 692,70 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu organ wskazał, iż łączny miesięczny dochód rodziny skarżącej, po odliczeniu utraconego dochodu syna zobowiązanej – R. P. wynosi 942,83 zł, co daje na osobę 314,28 zł. Dodatkowo wyjaśnił, iż B. P. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, jednakże posiada uprawnienia do renty, wychowuje małoletnią córkę, na którą systematycznie otrzymuje alimenty w kwocie 400 zł miesięcznie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ stwierdził, iż rodzina skarżącej osiąga wystarczający dochód, aby spłacić należności z tytułu pobranych świadczeń rodzinnych, a jeżeli nie jest możliwa jednorazowa spłata całej kwoty wraz z odsetkami, to pani P. może wystąpić z wnioskiem o rozłożenie jej na raty. W odwołaniu od powyższej decyzji B. P. wniosła o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, podtrzymując argumentację zawartą we wniosku. Dodatkowo wyjaśniła, iż we wrześniu 2007 roku nie otrzymała dodatku na mieszkanie, z powodu utrudnienia złożenia wymaganych dokumentów przez jedną z pracownic organu. Do odwołania dołączyła dokumentację potwierdzającą wysokość jej miesięcznych dochodów oraz wydatków. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji wyrażonego w zaskarżonej decyzji podzielając zasadniczo przedstawione w niej ustalenia, co do sytuacji materialnej i zdrowotnej zobowiązanej. Dodatkowo organ ustalił, że p. P. osiąga miesięcznie dochód w wysokości 1001,18 zł, na który składa się renta skarżącej w kwocie 303,17 zł, alimenty na córkę w kwocie 400 zł, zasiłek rodzinny w wysokości 64 zł, dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 42,15 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 113,51 zł (przyznany na okres od [...].10.2007r. do [...].03.2008r.) i stypendium szkolne córki w kwocie 78,35 zł. Nadto organ wskazał, iż syn skarżącej we wrześniu 2007r. był zatrudniony na okres próbny i uzyskał wynagrodzenie w kwocie 300 zł, dlatego też powinien podjąć działania zmierzające do znalezienia pracy. Powyższe okoliczności, zdaniem organu, nie potwierdzają, iż w rodzinie skarżącej wystąpiła szczególna sytuacja uzasadniająca umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Jednocześnie poinformowano zobowiązaną, iż stosownie do przepisu art. 30 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwoty nienależnie pobranych przez nią świadczeń rodzinnych, podlegać będą potrąceniu z wypłacanych na jej rzecz świadczeń rodzinnych. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku B. P. wskazała, że jest w szczególnie trudnej sytuacji, żyje poniżej minimum socjalnego i nie jest w stanie z uzyskiwanych dochodów spłacić kwoty 692,70 zł z odsetkami, nawet na raty. Następnie przedstawiła swoją sytuację rodzinną, zdrowotną i materialną akcentując, iż nie uprawia gospodarstwa rolnego i nie uzyskuje z tego tytułu żadnych dochodów, a gospodarstwo otrzymała w darowiźnie od swojego ojca. Dodatkowo oświadczyła, że wypłata stypendium szkolnego przyznanego jej córce – K. uzależniona jest od uprzedniego przedstawiania przez nią rachunków na zakup artykułów szkolnych i odzieży. Ponadto wraz z wiekiem córki rosną wydatki związane z jej utrzymaniem i zasądzone alimenty nie wystarczają na ich zaspokojenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, iż nieprawdziwe jest twierdzenie jakoby rodzina skarżącej uzyskiwała miesięczny dochód w wysokości 767,17 zł, gdyż nie uwzględniono w nim dodatku mieszkaniowego w kwocie 113,51 zł, dochodu z gospodarstwa rolnego oraz stypendium córki w kwocie 78,35 zł. Ustosunkowując się twierdzenia skarżącej, iż kwota alimentów zasądzonych na córkę jest niewystarczająca, Kolegium wyjaśniło, iż okoliczność ta nie może mieć wpływu na zaskarżoną decyzję, bowiem w tym zakresie należy wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem o podwyższenie kwoty alimentów. Również argument skarżącej, iż nie uprawia należącego do niej gospodarstwa rolnego i nie uzyskuje z niego dochodów, nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji, bowiem skarżąca powinna podjąć działania, aby fakt ten zmienić oddając przykładowo grunt w dzierżawę lub dokonując jego zbycia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić należy, iż sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego - rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] listopada 2007r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że wydane w sprawie decyzje dotyczyły odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Podstawę rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowił przepis art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Analizując powyższy przepis należy podkreślić, iż ustawodawca używając zwrotu "może umorzyć " przesądził, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w ramach "uznania administracyjnego". Organ ten ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny zobowiązanego. W doktrynie wskazuje się, iż jest to szczególna forma wykonywania przepisów prawa, polegająca na tym, że nie ustawodawca, ale organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko na tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. Działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli (vide: W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s.329) Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" była wielokrotnie wyjaśniana również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przekładowo w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Sąd ten stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) zwrócił uwagę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Uwzględniając powyższe należy podkreślić, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu administracji nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Generalnie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2008r., V SA/Wa 2601/07, niepublik.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionych powyżej norm, Sąd doszedł do przekonania, iż organ nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonał wnikliwej analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącej w kontekście przesłanek z art. 30 ust.9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przesłanki te, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007r. (II GSK 345/06, niepublik.), powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Organ winien zatem przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać, jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ograniczyło się natomiast do zaprezentowania sytuacji majątkowej skarżącej i ogólnego stwierdzenia, że skarżąca nie wykazała, iż jej "rodzina znajduje się w szczególnej sytuacji, która uzasadniałby umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". Organ II instancji nie wyjaśnił, jakie to okoliczności przemawiałby za umorzeniem nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, a jakie za odroczeniem terminu płatności lub rozłożeniem na raty. Nie wskazał tym samym, w oparciu, o jakie kryteria podejmowana jest decyzja o umorzeniu lub odmowie umorzenia tego rodzaju świadczeń. Ponadto samo stwierdzenie, iż sytuacja rodziny skarżącej nie kwalifikuje się do umorzenia w całości pobranych świadczeń, nie wyczerpuje katalogu rozwiązań, jakie organ administracji mógł zastosować rozpatrując wniosek skarżącej. Kolegium winno przeanalizować, czy przedstawiona we wniosku, a następnie odwołaniu, sytuacja rodzinna skarżącej kwalifikuje się chociażby do częściowego umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż na treść decyzji wydanej w trybie art. 30 ust.9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decydujący wpływ mają, oprócz minimum socjalnego i egzystencji, również takie szczególne okoliczności, jak choroba w rodzinie, niepełnosprawność lub kształcenie dziecka wymagające dodatkowych nakładów finansowych itp. (J. Ostałowski, Ustawa o świadczeniach rodzinnych - świadczenia nienależnie pobrane, Samorząd Terytorialny nr 2006/4/48). Kryteria te rozpatrywane łącznie gwarantują dopiero sprawiedliwe, tj. zobiektywizowane i równe stosowanie wskazanego przepisu. Ustalenie zatem, że rodzina zobowiązanego osiąga dochody poniżej granicy minimum egzystencji, uzasadniałoby umorzenie kwoty nienależnych świadczeń rodzinnych. Z kolei osiąganie dochodów powyżej tej granicy, uzasadniałoby – w przypadku wystąpienia innych szczególnych okoliczności, tj. choroba, niepełnosprawność – umorzenie częściowe lub rozłożenie należności na raty, które w miesięcznym rozrachunku nie doprowadziłyby do obniżenia poziomu życia rodziny poniżej kryterium egzystencji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż w rodzinie skarżącej takie "szczególne okoliczności" bez wątpienia wystąpiły. Pani B. P. jest bowiem osobą całkowicie niezdolną do pracy, samotnie wychowuje niepełnoletnią córkę, która obecnie uczęszcza do gimnazjum, we wspólnym gospodarstwie pozostaje z nią również pełnoletni syn, który aktualnie jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Co prawda skarżąca posiada dochody z tytułu renty, alimentów, dodatku mieszkaniowego, stypendium córki, jednakże nie są one wystarczające, ażeby móc spłacić w całości dochodzoną kwotę nienależnych świadczeń oraz odsetki. Organ II instancji odmawiając umorzenia pobranych świadczeń nie wyczerpał opisanych wyżej przesłanek i ograniczył się wyłącznie do porównania miesięcznych dochodów i kosztów rodziny skarżącej, podkreślając jednocześnie, iż skarżąca korzysta z pomocy uprawnionych organów. W ocenie Sądu argumenty, dotyczące faktów uzyskiwania przez skarżącą pomocy społecznej, przemawiają na jej korzyść i dowodzą ciężkiej sytuacji majątkowej, w jakiej się znajduje. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, należy dodatkowo zwrócić uwagę, iż w toku postępowania administracyjnego organ winien również respektować zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie jest dopuszczalne przyjęcie z założenia, iż interes społeczny przewyższa swą rangą interes prywatny. W wyroku z dnia 25 czerwca 2003r. (III SA 3118/01) Naczelny sąd Administracyjny zauważył, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Uwzględniając zatem w niniejszej sprawie, iż rodzina skarżącej utrzymuje się obecnie niemalże w całości ze środków pomocowych (renta, zasiłek rodzinny, dodatek mieszkaniowy), trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności, nawet jeśli przyjąć, iż byłoby realnie możliwe, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Przedstawione powyżej argumenty przemawiają za przyjęciem, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie oceniło należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a owa wadliwość uzasadnienia skarżonej decyzji powoduje, iż nie może się ona ostać w porządku prawnym. Z przytoczonych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.