II GSK 604/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Jan Bała NSA Rafał Batorowicz (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2193/07 w sprawie ze skargi N. O. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2193/07 oddalił skargę N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: Pismem z dnia 13 listopada 2006 r. złożonym w Zarządzie Dróg Miejskich skarżąca spółka, wniosła o wydanie, od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r., decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. S. w rej. ul. M. w celu umieszczenia nośnika reklamowego, dwustronnego, o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], Prezydent [...] W. - działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. - odmówił N. O. P. S.A. wydania wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z reguły określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika zakaz umieszczania w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Zdaniem organu reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca jego uwagę od sytuacji na drodze, co jest groźne dla uczestników ruchu drogowego. Organ wskazał, że rozpatrując sprawę wzięto pod uwagę stały przyrost natężenia ruchu drogowego w W., statystyki Policji w zakresie liczby wypadków drogowych, dyrektywy Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005 oraz opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów. W ocenie organu pas drogowy ul. S. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. Dodatkowo w celu poprawy płynności ruchu drogowego Komenda [...] Policji zaproponowała podniesienie limitu prędkości w tej lokalizacji do 70 km/h. Organ stwierdził ponadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 5,5 m i jest mniejsza od minimalnej odległości określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zwrócił uwagę również na to, że reklama umieszczona jest na trawniku, co powoduje, że przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. W tej sytuacji organ uznał, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Po rozpatrzeniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy - powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych - stwierdził, iż lokalizowanie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Według organu odwoławczego to zarządca dróg publicznych jest odpowiedzialny za ochronę wskazanego w art. 39 ust. 1 ustawy dobra i od niego zależy ocena, czy w konkretnym przypadku występują zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał w wydanej decyzji, iż nie zaistniała szczególnie uzasadniona okoliczność uchylająca zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. N. O. P. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Wyjątek, o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdzając, że zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, Sąd I instancji podał, że przepis ten zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przez te przypadki należy zdaniem Sądu rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Z powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że jeżeli umieszczenie obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam, będzie niezgodne z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wówczas należy odmówić zezwolenia. Ustosunkowując się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd I instancji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie Sądu sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W konsekwencji trafnie w ocenie Sądu stwierdzono, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z tym bezpieczeństwem. Sąd I instancji przyznał, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu, nie można uznać, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd I instancji podał, że w ocenie skarżącej spółki w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem do czynności wymienionych w art. 39 ust. 1 cyt. ustawy nie zalicza się umieszczania reklam w obszarze zabudowanym. Zdaniem Sądu, zarówno reklama na obszarze niezabudowanym, jak i reklama posadowiona w pasie drogowym obszarów zabudowanych jest niewątpliwie urządzeniem niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem może być umieszczana w pasie drogowym tylko i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, które może być wydane tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. S. w rejonie ul. M. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony, zaś po upływie okresu w nim wskazanego na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Zdaniem Sądu I instancji, ustawa o drogach publicznych nie przewiduje instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji zgodził się z organami obu instancji, iż zarządca drogi nie był obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być więc poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione, np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. Zdaniem Sądu strona, poza chęcią uzyskania stosownego zysku oraz ewentualną obawą przed roszczeniami odszkodowawczymi kontrahentów, żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, zatem odmowa zgody była w pełni uzasadniona. W ocenie Sądu I instancji, to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu, dlatego Sąd uznał, że po części trafne zarzuty spółki dotyczące mocy dowodowej opinii sporządzonej przez mgr inż. L. K., nie mogły mieć istotnego wpływu na końcową ocenę legalności decyzji organów obu instancji. W skardze kasacyjnej N. O. P. S.A. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie: − art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącego usytuowany w lokalizacji przy ul. S. w rejonie ul. M. w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony, − art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu spółka podniosła m.in., że w sprawie spór dotyczy interpretacji przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, a przede wszystkim interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także, na której ze stron spoczywa obowiązek onus probandi w odniesieniu do wspomnianego zagadnienia oraz zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zarzucono, że w przedmiotowej sprawie żaden z organów administracji ani Sąd, nie podjął próby wyjaśnienia, co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", dlaczego wcześniej taki przypadek zachodził, a teraz już nie zachodzi i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej, co stanowiło naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. Spółka podkreśliła, że wniosek, który do Zarządu Dróg Miejskich wpłynął w dniu 20 listopada 2006 r., był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca niezmiennie uzyskiwała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Według skarżącej organ administracji winien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i nie mógł tego obowiązku przerzucać na stronę. W ocenie skarżącej w świetle art. 38 ustawy o drogach publicznych, możliwe jest dokonanie oceny spornego wniosku jako szczególnie uzasadnionego przypadku, skoro już poprzednio za taki przypadek został uznany. Ponadto zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 40 ustawy o drogach publicznych, który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji, którą obejmuje niniejsza sprawa. W ocenie skarżącej przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien w ocenie skarżącej wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca. Zdaniem kasatora, jedynie nadmierne nagromadzenie reklam może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. W przeciwnym razie jedynym racjonalnym wyjściem byłoby wprowadzenie generalnego zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym. Organ administracyjny nie wykazał w niniejszej sprawie, że nośnik reklamowy umieszczony w wymienionej lokalizacji powoduje zagrożenie w ruchu drogowym. Przeprowadzenie szczegółowej analizy byłoby tym bardziej konieczne, że chodzi o nośnik reklamowy, który wcześniej został uznany za obiekt niestwarzający zagrożenia w ruchu drogowym, gdyż skarżąca otrzymała kilkukrotnie pozytywne decyzje w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, jeśli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w skardze kasacyjnej nie wskazano przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które regulują postępowanie przed sądem administracyjnym (por. art. 1 p.p.s.a.), a które naruszył Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Skarga kasacyjna ogranicza się do wskazania przepisów k.p.a., które normują postępowanie przed organami administracji w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, że skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wymienienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych jego zdaniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie jedynie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie stosują przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, a jedynie oceniają ich stosowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stosują i które określają sposób oraz środek i tryb prawny tej oceny. Zatem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie może być wskazywane i powoływane w skardze kasacyjnej, ponieważ przepisy te nie stanowią jeszcze dostatecznie wyczerpującej podstawy kasacyjnej sformułowanej, przedstawionej i uzasadnionej zgodnie z wymogami wynikającymi z unormowania art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a., jeżeli w treści skargi kasacyjnej nie towarzyszy im zarzut i argumentacja kasacyjna obejmująca adekwatne przepisy p.p.s.a., w sposób, na podstawie i w trybie których sąd administracyjny mógł i powinien rozpoznawać i rozpatrywać legalność kontrolowanego postępowania administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36 i z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 74/04, zbiór Lex nr 108540, opubl. "Monitor Prawniczy" 2004/14/632; z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05 z glosą A. Kubiak-Kozłowskiej, opubl. OSP 2007/1/7; czy wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 166/05, zbiór Lex nr 194422). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że już zastosowanie wykładni językowej daje podstawę odpowiadającą przedstawionemu poglądowi. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. usytuowany jest w rozdziale pierwszym działu IV tej ustawy. Używane w przepisach działu IV słowo "postępowanie", w różnych odmianach, zawsze oznacza postępowanie sądowoadministracyjne, a nie postępowanie przed organami administracji publicznej (np. użyte w art. 183 § 2 p.p.s.a. bez dodatkowych określeń precyzujących znaczenie). W następstwie nieskuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, miarodajne są ustalenia faktyczne przyjęte przez ten Sąd. W tej sytuacji nie zostało skutecznie podważone ustalenie, iż umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych stanowi przeszkodę dla wydania skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia. Tym samym nie można podzielić zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, iż zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji powinny być uchylone jako zapadłe, w ocenie skarżącego, bez wyjaśnienia przez organy administracji istotnych okoliczności sprawy i z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W sprawie zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię co do zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, na co wskazały organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Stąd za nietrafne należy uznać stanowisko skarżącej, że w niniejszej sprawie zajęcie pasa drogowego jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy. Z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 tej ustawy, w odniesieniu do obiektów (urządzeń) służących reklamie, wymaga wykazania, że lokalizacja obiektu (urządzenia) w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, co oznacza, że zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia) oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt (urządzenie) na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie powołuje się na takie okoliczności, które mogłyby wskazywać, że umieszczenie jej reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Takiej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej udzielono zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Zezwolenia te mają charakter czasowy, a wobec tego w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że raz udzielone zezwolenie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu jakoby ciężar udowodnienia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy, w całości spoczywał na wnioskodawcy. Pogląd taki pozostaje w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W ustawie o drogach publicznych brak przepisu szczególnego określającego inaczej rozkład ciężaru dowodu. Ewentualność stosowania analogii do zasad stosowanych w ramach prawa cywilnego materialnego i procesowego nie znajduje uzasadnienia. Można jedynie rozważać, jak daleko sięga obowiązek współdziałania strony w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. Niemniej przeto Sąd I instancji zasadnie zaakceptował dokonane na podstawie obszernego materiału dowodowego i należycie ocenione ustalenia organów obu instancji co do występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wobec tego uwagi Sądu I instancji co do ciężaru dowodu pozostają bez wpływu na ocenę zgodności wyroku z prawem. W skardze kasacyjnej brak, jak to już wyjaśniono, zarzutów skutecznie podważających stanowisko Sądu dotyczące sfery ustaleń faktycznych. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.