III SA/Kr 1007/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Piotr Lechowski Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. D. na akt Komendanta Policji z dnia [...] nr [...], [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu w okresie od marca 2007 r. do września 2007 r. uchyla zaskarżony akt Pismem z dnia 03.07. 2007 r. skarżący M. D. - zwrócił się do Naczelnik Wydziału Finansów Komendy Policji o zajęcie stanowiska , czy przysługuje mu zwrot kosztów dojazdów do miejsca pełnienia służby, zgodnie z art. 93 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. z 2002 r Nr 7, poz. 58 ze zm.). Skarżący wyjaśnił, że od dnia 31.01.2007 r zamieszkał w nowo wybudowanym domu jednorodzinnym położonym w L., powiat b. Wcześniej skarżący miał przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Po poinformowaniu Wydział Kadr i Szkolenia o zamieszkaniu w swoim domu , w dniu [...] skarżący otrzymał decyzję nr [...] Komendanta Policji uchylającą decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz cofającą z dniem 31.01.2007 r prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu otrzymanej decyzji organ policji uznał L. za miejscowość pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 2 ww. ustawy o Policji . Ponadto w dniu [...] decyzją nr [...] KP skarżącemu została przyznana pomoc finansowa w kwocie 11.766.00 zł. na uzyskanie domu jednorodzinnego . W związku z powyższym skarżący występując z wnioskiem o zwrot kosztów dojazdu do służby podniósł , że z miejscowości, w której zamieszkuje nie ma żadnego dogodnego połączenia do miejscowości B., skąd następnie udaje się pociągiem do K. We wniosku skarżący uwzględnił przystanek w N. W. tj. miejscowości położonej na drodze do miejsca pełnienia służby, z uwagi na fakt, iż ani w jedną, ani w drugą stronę nie posiada on bezpośredniego połączenia z/do jego miejsca zamieszkania (pierwszy bus wyjeżdżający do B. jest o godz. 7.13, a ostatni, w drodze powrotnej do domu o godz. 15.10). Skarżący pełni służbę w cyklu ośmiogodzinnym od godz. 8.00 do godz. 16.00. Przedmiotowy wniosek , jak twierdzi skarżący "został odrzucony" z tego powodu , że trasa dojazdu do miejsca pracy rozpoczynała się nie od miejsca zamieszkania skarżącego tj. L., lecz od miejscowości N. W. Brak połączenia z miejsca zamieszkania w dogodnym czasie powoduje, że według oświadczenia ustnego pracownika Wydziału Finansowego KP, iż miejscowość L. nie może być uznana za miejscowość pobliską i nie mogą być wypłacane świadczenia pieniężne z tytułu dojazdów do miejsca pełnienia służby. Zdaniem skarżącego miejscowość N. W. skraca drogę dojazdu do miejsca pracy. Odjazd z N. W., zgodnie z rozkładem jazdy busem prywatnej firmy , jest o godz. 6.30, przyjazd do B. – o godz.6.45, skąd następnie skarżący przesiada się na pociąg osobowy wyjeżdżającym z B. o godz. 6.51 do K. , gdzie przyjeżdża o godzinie 7.28. W drodze powrotnej skarżący z K. wyjeżdża pociągiem osobowym o godz. 16. 25, do B. przyjeżdża o godz. 16. 57, następnie busem tej samej firmy jedzie 15 minut do N. W., gdzie jest o godz. 17.15. W odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 03.07.2007 r Komendant Policji pismem z dnia 13.09.2007 r. poinformował skarżącego , że dla ustalenia prawa skarżącego bądź jego braku do zwrotu kosztów o jakich mowa wyżej, kluczową kwestią jest ustalenie , czy miejscowość L. może być uznana za miejscowość pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ww. ustawy o Policji. W rozumieniu tego przepisu miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Analizie poddano połączenia z L. (przysiółek L. W.) do K., ustalając , że sumaryczny czas przejazdu z miejscowości zamieszkania do K. i z powrotem, każdorazowo i znacząco przekracza zawartą w przytoczonym przepisie granicę dwóch godzin, co przy ustaleniu prawa do zwrotu kosztów dojazdu uniemożliwia kwalifikację tej miejscowości , jako pobliskiej. W piśmie skierowanym do skarżącego wyjaśniono również, że prawo do świadczenia z art. 93 ww. ustawy o Policji , ustalane jest przez Kierownika komórki organizacyjnej KP , w której pełni służbę skarżący, " w sposób autonomiczny, niezależny od ustaleń przyjętych dla potrzeb rozstrzygnięć Komendanta Policji w sprawach świadczeń mieszkaniowych." Z akt administracyjnych sprawy będących w posiadaniu tut. Sądu nie wynikało, w jakiej dacie skarżący otrzymał pismo z dnia 13.09.2007 r , również obecny na rozprawie w dniu 21.02.2008 r pełnomocnik organu nie posiadał wiedzy na ten temat. Z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie wynikało , że on także nie pamięta daty i sposobu doręczenia przedmiotowego pisma , natomiast " dwa , czy trzy dni po otrzymaniu tego pisma i w nawiązaniu do jego treści złożył datowane na dzień 9.10.2007 r wnioski o zwrot kosztów przejazdu ( ...) . Wnioski te obejmują okres od marca do września 2007 r. W odpowiedzi na złożone wnioski , Komendant Policji pismem z dnia 29.10.2007 r poinformował skarżącego , że stosownie do ustaleń zawartych w piśmie z dnia 13.09.2007 r. z miejscowości zamieszkania skarżącego brak jest połączeń środkami komunikacji publicznej korelujących z godzinami pełnienia przez skarżącego służby, natomiast pozostałe połączenia przeanalizowane w tym piśmie przekraczają znacząco dwie godziny w obie strony. Wobec powyższego miejscowości , w której skarżący mieszka tj. L. nie można uznać jako miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ww. ustawy o Policji , a zatem brak jest podstawy do wypłaty wnioskowanych świadczeń. Zgodnie z pouczeniem zawartym w przedmiotowym piśmie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której wniósł o uchylenie zaskarżonej odmowy jako czynności naruszającej prawo. Zaskarżona odmowa stanowi, zdaniem skarżącego , inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnienia wynikającego z przepisu prawa tj. art. 93 ust. 1 ustawy o Policji , w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Ponadto skarżący podniósł , że wyczerpał środki zaskarżenia zgodnie z art. 52 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem na gruncie mających w sprawie zastosowanie przepisów ww. ustawy o Policji , zaskarżona odmowa nie podlega zaskarżeniu na płaszczyźnie wewnątrzpolicyjnego postępowania administracyjnego, co znalazło zresztą wyraz w zawartym w tym piśmie pouczeniu. Skarżący powtórzył w skardze dotychczasową argumentację dotyczącą prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji oraz uznania miejscowości , w której mieszka tj. L. za miejscowość pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ww. ustawy. Z uwagi na brak bezpośredniego połączenia z miejsca zamieszkania do B. , skąd skarżący dojeżdża do K. pociągiem , skarżący stwierdził , że pierwszym przystankiem w drodze do pracy (w kierunku B.) jest przystanek w N. W. Przy takim połączeniu czas dojazdu w obie strony z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby nie przekracza dwóch godzin, co przesądza, zdaniem skarżącego o uznaniu miejscowości L. za miejscowość pobliską . Ponadto skarżący powołał się na opinię prawną radcy prawnego Komendy Policji z dnia [...] wydaną w jego sprawie , zgodnie z którą w przypadku braku dogodnego połączenia do miejsca pełnienia służby należy kierować się realną możliwością punktualnego przybycia do pracy , a także czas dojazdu skarżącego należy liczyć od miejscowości N. W. W związku z tym miejscowość L., zdaniem radcy prawnego , jest miejscowością pobliską, co skutkuje uprawnieniem skarżącego do zwrotu kosztów przejazdu. Skarżący podniósł , że na mocy decyzji Komendanta Policji Nr [...] z dnia [...] pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, który po wybudowaniu domu jednorodzinnego w L., na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] został mu cofnięty . W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji Komendant Policji uznał, że dom skarżącego znajduje się w miejscowości pobliskiej w rozumieniu ww. ustawy o Policji i tym samym skarżący przestał spełniać warunki do pobierania równoważnika za brak lokalu. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wydziału Finansów Komendy Policji zawartym w piśmie z dnia 13.09.2007 r. w którym stwierdzono, że ustalanie prawa do świadczenia z art. 93 ustawy o Policji (tj. zwrotu za przejazd) odbywa się niezależnie od rozstrzygnięć w sprawach mieszkaniowych (tj. prawa do równoważnika za brak lokalu). W ocenie skarżącego nie można nie zauważyć, że wszystkie rozstrzygnięcia dotyczące zresztą szeregu uprawnień określonych w rozdziale 8 ustawy o Policji (art. 88-98) oparte są o kryterium miejscowości pobliskiej. Nie logiczne jest zatem uznanie w jednej sprawie miejscowości L. za pobliską dla skarżącego, a w innej sprawie - nie. Wszystkie zaś rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o interpretacje niekorzystne dla skarżącego, którego najpierw pozbawiono równoważnika pieniężnego za brak lokalu z tytułu wybudowania domu w miejscowości pobliskiej, a potem odmówiono skarżącemu przysługującego mu prawa do zwrotu kosztów przejazdu z tego powodu, że nie dojeżdża z miejscowości pobliskiej. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko , że L. jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy i wniósł o uchylenie aktu odmowy zwrotu kosztów dojazdu. Najbliższym i pierwszym dogodnym dla skarżącego przystankiem w drodze do pracy jest miejscowość N. W. (a tylko stamtąd można dojechać na pociąg do B.) , dlatego obliczenie czasu dojazdu w oparciu o kryterium z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji winno nastąpić od przystanku N. W. i tam kończyć się w drodze powrotnej. Wyliczanie czasu dojazdu do służby od przystanku w L. jest, zdaniem skarżącego , nieuzasadnione skoro brak stamtąd dogodnych połączeń do B. w godzinach umożliwiających punktualne rozpoczęcie służby przez skarżącego. Skarżący stwierdził, że przyjmując jedyną możliwą i dogodną trasę dojazdu do pracy (tj. od przystanku N. W.) spełnia kryteria uznania jego miejscowości za pobliską, a w konsekwencji zgodnie z art. 93 ustawy o Policji przysługuje mu od Komendanta Policji zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby od marca 2007 r. (tj. odkąd odebrano mu równoważnik za brak lokalu,). W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Komendant nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że jego pierwszym przystankiem w drodze do pracy jest przystanek w N. W., bowiem taki najbliższy przystanek znajduje się w L. W., która jest oddalona około 10 km od N. W. Wymieniony zamieszkuje w L. /przysiółek L. W./. Zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji definiującym miejscowość pobliską, jako miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem publicznymi środkami transportu zbiorowego zgodnie z rozkładem jazdy łącznie z przesiadkami nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji /przystanku/ położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji /przystanku/ położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji /przystanku/ w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W związku z powyższym należy uznać, iż wymogi te spełnia przystanek w miejscowości, w której skarżący mieszka tj. w L. Faktycznie, jak ustalono, skarżący jeździ swoim samochodem z miejsca zamieszkania do N. W., a w związku z tym pokonanie tego odcinka zajmuje mu określoną ilość czasu, co w połączeniu z dojazdem środkami komunikacji zbiorowej z N. W. do K. i z powrotem wydłuża czas dojazdu na ponad dwie godziny w obie strony. Organ policji potwierdził , że z przystanku w L. brak jest połączeń środkami komunikacji publicznej "korelującymi" z godzinami służby skarżącego, natomiast inne połączenia przekraczają znacznie dwie godziny przejazdu w obie strony, co wynika z załączonych do akt rozkładów jazdy tymi środkami. Biorąc te ustalenia organ przyjął, że miejscowość L., w której zamieszkuje skarżący nie może być uznana, za miejscowość pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Ponadto organ policji stwierdził, że prawo do świadczenia określonego w art. 93 ust. 1 ww. ustawy o Policji , ustalane jest niezależnie od ustaleń dokonywanych dla rozstrzygnięć w sprawach świadczeń mieszkaniowych. Z kolei powoływanie się na opinię prawną z dnia [...] 2007 r. nie jest rozstrzygające w sprawie, bowiem opinia ta pisana była w oparciu o istniejącą już decyzję KP z dnia [...]. Nawet w tej opinii zawarte jest stwierdzenie, że rozstrzygnięcia wymaga, od którego przystanku należy przyznać skarżącemu koszty dojazdu, tj. czy od L., z której brak jest połączenia dogodnego dla policjanta, czy też z N. W., skąd faktycznie policjant ma takie połączenie /ale przystanek w N. W. nie jest położony najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonego aktu . Usunięcie z obrotu prawnego aktu może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania , że przy wydawaniu zaskarżonego aktu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz.1270) . Sady administracyjne dokonują kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed organami administracji publicznej . Z kolei art. 134 § 1 w/w ustawy stanowi , że sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to , że Sąd ma prawo , a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa , a także wszystkie przepisy , które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu , nawet , gdy dany zarzut nie został podniesiony ( wyrok WSA w Warszawie , z dnia 25.02.2004 r , syg. akt III S.A. 1456/02 , Lex nr 113588 ). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić , że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Komendant Policji prawidłowo przyjął , że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ww. ustawy o Policji , nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi , że policjantowi , który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby , przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W przytoczonym przepisie ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej do załatwiania spraw zwrotu kosztów dojazdu ( dla porównania w art. 97 ust. 5 tej ustawy zawarty jest nakaz rozstrzygania o sprawach "mieszkaniowych " policjantów w formie decyzji ). A zatem załatwianie spraw zwrotu kosztów dojazdów następuje w drodze aktu administracyjnego dotyczącego uprawnień wynikających z przepisów prawa . Akt ten jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , po wyczerpaniu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 3 tej ustawy. W niniejszej sprawie Sąd uznał , że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia , przyjmując na tę okoliczność stosowne oświadczenia pełnomocnika organu policji oraz skarżącego wobec braku w aktach sprawy dowodu doręczenia pisma Komendanta Policji z dnia 13.09.2007 r. Przechodząc do kwestii merytorycznej , a zatem , czy skarżącemu przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby , należało ustalić , czy L. , w której mieszkał skarżący i skąd dojeżdżał do służby , może być uznana za miejscowość pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ww. ustawy o Policji. Przepis ten zawiera definicję ustawową tego pojęcia i stanowi , że miejscowością pobliska jest miejscowość , z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego , zgodnie z rozkładem jazdy , łącznie z przesiadkami , nie przekracza w obie strony dwóch godzin , licząc od stacji ( przystanku ) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji ( przystanku ) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji ( przystanku ) w obrębie miejscowości , z której policjant dojeżdża , oraz miejscowości , w której wykonuje obowiązki służbowe. Sąd w całości podzielił stanowisko skarżącego , że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu , określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Interpretacja czasu dojazdu , zdaniem Sądu , nie może być dokonana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez policjanta. Pojęcie czasu dojazdu , użyte w definicji " miejscowości pobliskiej" powinno uwzględniać najdogodniejsze dla policjanta połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby , tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób , aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby , a po jej zakończeniu – zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. W rozpatrywanej sprawie właściwie okolicznością niesporną jest , że najdogodniejszą trasą dojazdu do miejsca pełnienia służby przez skarżącego jest trasa z przystanku w N. W. Organ policji w przyjętych obliczeniach czasu dojazdu skarżącego do miejsca pełnienia służby przyjął co prawda przystanek w L. , przysiółek L. W. , ale pełnomocnik organu na rozprawie sam przyznał , że rozkład jazdy z tego przystanku nie uwzględniał realnych możliwości dojazdu do pracy umożliwiających skarżącemu punktualne jej rozpoczęcie . W związku z powyższym czas przejazdu skarżącego w obie strony należało liczyć przy uwzględnieniu przystanku w N. W. Jeżeli czas przejazdu skarżącego do służby i z powrotem nie przekracza dwóch godzin , to jest to przesłanka decydująca o zwrocie skarżącemu kosztów przejazdu. Dodać należy , że uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w określonej w tym przepisie wysokości , powstaje z mocy ustawy , o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot " przysługuje". Odnosząc się do kwestii interpretacji art. 88 ust. 4 ww. ustawy o Policji zawierającej definicję ustawową miejscowości pobliskiej , Sąd także podzielił stanowisko skarżącego , że przepisu tego nie można różnie interpretować , w zależności od kompetencji wewnętrznej komórki organizacyjnej organu policji. Podkreślenia wymaga okoliczność, że wskazany przepis został umieszczony w rozdziale 8 ustawy o Policji – Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Zarówno art. 92 dotyczący prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej , jak i art. 93 tej ustawy dotyczący prawa policjanta , który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej , do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby , umieszczone są w tym samym rozdziale 8 ustawy. Oznacza to , że przepisy te w oczywisty sposób pozostają w funkcjonalnym powiązaniu i zupełnie nie uprawniony jest pogląd organu policji , że prawo do świadczenia z art. 93 ustawy o Policji ustalane jest przez kierownika określonej komórki organizacyjnej policji, " w sposób autonomiczny, niezależny od ustaleń przyjętych dla potrzeb rozstrzygnięć Komendanta Policji w sprawach świadczeń mieszkaniowych". Organ policji raz nie uznaje L. za miejscowość pobliską , wtedy gdy łączy uprawnienie z art. 93 z definicją zawartą w art. 88 ust. 4 ustawy , drugi raz - uznaje L. za miejscowość pobliską , wtedy gdy łączy uprawnienie z art. 92 z tym samym art. 88 ust. 4 ustawy , lecz przy zastosowaniu innej interpretacji tej definicji. Takie zmienne stanowisko organu policji budzi uzasadniony sprzeciw jako nie zgodne z prawem. Uznając , że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wyżej opisanym , Sąd działając na podstawie art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) – orzekł jak w sentencji.