I OSK 763/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1944/07 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1944/07, oddalił skargę A. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta Płoński decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.- dalej w skrócie ugn) umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej na osiedlu "[...]" w Płońsku, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] o pow. 0,2209 ha. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że powyższa nieruchomość przeszła na własność Gminy Miasta Płońsk, na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Płońsk z dnia [...] marca 2000 r. znak [...] zatwierdzającej podział nieruchomości z wydzieleniem działek pod drogi. W przypadku roszczenia o zwrot nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych aktów niż wymienione w art.216 ustawy o gospodarce nieruchomościami niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego. Organ zobowiązany był zatem wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nieruchomości, której zwrotu domagał się A. D., z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do prowadzenia takiego postępowania. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], na podstawie art. 138 kpa w zw. z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Płońskiego, że zwrot nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczy tylko nieruchomości wywłaszczonych decyzjami administracyjnymi lub przejętych czy nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów, o których mowa w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona. a przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa w wyniku decyzji z dnia [...] marca 2000 r., wydanej na podstawie przepisów działu III rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to postępowanie dotyczące zwrotu tych gruntów podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, ponieważ brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Decyzję Wojewody Mazowieckiego A. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r, skarżący zarzucił: naruszenie: art. 96 ust. 1, art. 98 ust. 1, art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a ponadto art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP i art. 107 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi polemizował przede wszystkim ze stanowiskiem organów, że decyzja o podziale i wydzieleniu gruntów pod drogi nie ma charakteru decyzji wywłaszczeniowej, a tym samym, iż grunty wydzielone pod drogi nie podlegają zwrotowi na rzecz byłego ich właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1944/07, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę A. D. oddalił. Sąd stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa istnieje podstawa do zwrotu na rzecz A. D. działki, która przeszła na rzecz Gminy Płońsk z mocy prawa w wyniku decyzji Burmistrza Gminy Płock z dnia [...] marca 2000 r. zatwierdzającej podział nieruchomości z wydzieleniem gruntu pod drogi. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast wywłaszczenie, zgodnie z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polega na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, które następuje w formie decyzji administracyjnej na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego i tylko w przypadku, kiedy cele publiczne nie mogą być w inny sposób zrealizowane. Z porównania tych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że sposób oraz przesłanki przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 oraz na podstawie decyzji wywłaszczeniowej są całkowicie różne. Nie każde odjęcie prawa własności należy zatem rozumieć jako wywłaszczenie, do którego mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarte w dziale III rozdział 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. WSA w Warszawie dodał ponadto, że stosownie do art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 ze zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Powołana regulacja ma charakter wyjątkowy i odnosi się do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jej zastosowanie ma miejsce wyłącznie do przypadków wyraźnie wskazanych w ustawie, a nie takich, w których miało miejsce jakiekolwiek odjęcie prawa własności. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko organów, że obecnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, których własność przeszła z mocy prawa w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Zasadnie też uznano, iż brak jest podstawy prawnej do zwrotu na rzecz skarżącego przedmiotowej nieruchomości na gruncie powołanej ustawy, w związku z czym wniosek A. D. nie mógł zostać merytorycznie rozpatrzony. Skutkowało to niedopuszczalnością prowadzenia postępowania administracyjnego, a zatem właściwie orzeczono o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Bezzasadne są zatem zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 96, ust. 1, 98 ust. 1, 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nietrafny jest również zarzut naruszenie art. 64 Konstytucji RP, gdyż jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. 11/98, OTK 2000 nr 1 poz.3, prawo własności nie może być traktowane jako bezwzględne i podlegać może ograniczeniom, przy czym ograniczenia takie muszą być proporcjonalne do zamierzonego celu i nie mogą naruszać jego istoty. Zdaniem Sądu I instancji nie można ponadto podzielić zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa, przez wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej, gdyż organ I instancji prawidłowo wskazał jako podstawę orzekania art. 105 § 1 kpa, natomiast organ II instancji właściwie na mocy art. 138 § 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W skardze kasacyjnej A. D., reprezentowany przez radcę prawnego, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagał się uchylenia tego orzeczenia i zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi WSA w Warszawie, zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja Burmistrza Miasta Płońska z dnia [...].03.2000 r. - pomimo skutku jaki rodzi w świetle przepisu art. 98 ust. 1 powyższej ustawy, tj. przejścia własności nieruchomości skarżącego na rzecz gminy - nie stanowi, decyzji wywłaszczeniowej, o której mowa w dziale III, rozdział 4 powyższej ustawy, co w konsekwencji spowodowało uznanie, że nie mają w niniejszej sprawie zastosowania przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, a zatem iż umorzenie postępowania o zwrot nieruchomości było zasadne; 2. art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym zawężeniu znaczenia użytego w tym przepisie pojęcia "decyzji" jedynie do pozbawienia prawa własności nieruchomości w trybie decyzji wydanej na podstawie przepisów działu III, rozdział IV, podczas gdy przez decyzję, o której mowa w tym przepisie rozumieć powinno się także decyzję, o której mowa w art. 98 ust. 1 powyższej ustawy, co w konsekwencji spowodowało uznanie, że nie mają w niniejszej sprawie zastosowania przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, a zatem iż umorzenie postępowania o zwrot nieruchomości było zasadne; 3. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym zawężeniu znaczenia użytych w tym przepisie pojęć "wywłaszczenia" i "decyzji wywłaszczeniowej" jedynie do pozbawienia prawa własności nieruchomości w trybie decyzji wydanej na podstawie przepisów działu III, rozdział IV powyższej ustawy, kiedy to przez decyzję wywłaszczeniową i wywłaszczenie, o których mowa w przepisie art. 136 ust. 3, zdaniem kasatora powinno się rozumieć także odjęcie prawa własności na podstawie art. 98 ust. 1 w związku z decyzją wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 powyższej ustawy, co w konsekwencji spowodowało także niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 136 ust. 3 polegające na niezastosowaniu go do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, tj. do odjęcia skarżącemu prawa własności nieruchomości w trybie art. 98 ust. 1 wyżej powołanej ustawy w związku z decyzją wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 i uznanie, że umorzenie postępowania o zwrot nieruchomości było zasadne; 4. art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym zawężeniu znaczenia użytego w tym przepisie pojęcia "decyzji wywłaszczeniowej" jedynie do pozbawienia prawa własności nieruchomości w trybie decyzji wydanej na podstawie przepisów działu III, rozdział IV powyższej ustawy, kiedy to przez decyzję wywłaszczeniową, o której mowa w tym przepisie powinno się rozumieć także decyzję, o której mowa w art. 98 ust. 1 powyższej ustawy, co w konsekwencji spowodowało także niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 polegające na niezastosowaniu go do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, tj. do odjęcia skarżącemu prawa własności nieruchomości w trybie art. 98 ust. 1 wyżej powołanej ustawy i uznanie, że umorzenie postępowania o zwrot nieruchomości było zasadne; 5. art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka ratyfikowanego przez Rzeczypospolitą Polską w dniu 19 stycznia 1993 r., z którego wynika, że "każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia i nikt nie może być pozbawiony swojej własności" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu go do ustalonego stanu faktycznego, co w konsekwencji spowodowało odmowę ochrony własności skarżącego w sytuacji, gdy skarżącego pozbawiono prawa własności nieruchomości, której następnie w rzeczywistości nie przeznaczono na realizację celu publicznego, chociaż cel taki był przewidziany i stanowił uzasadnienie przejścia własności nieruchomości na rzecz gminy, oraz uznanie, że skarżący nie ma prawa żądania zwrotu nieruchomości a umorzenie postępowania o zwrot nieruchomości było zasadne; 6. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tych przepisów do ustalonego stanu faktycznego, co w konsekwencji spowodowało odmowę ochrony własności skarżącego w sytuacji, gdy skarżącego pozbawiono prawa własności nieruchomości, której następnie w rzeczywistości nie przeznaczono na realizację celu publicznego, chociaż cel taki był przewidziany i stanowił uzasadnienie przejścia własności nieruchomości na rzecz gminy, oraz uznanie, że skarżący nie ma prawa żądania zwrotu nieruchomości a umorzenie postępowania o zwrot nieruchomości było zasadne. Nadto kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na braku wnikliwego rozważenia przez Sąd wszystkich zarzutów skarżącego, w tym na niewłaściwym rozpoznaniu zarzutu naruszenia konstytucyjnej gwarancji ochrony własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyraził pogląd, że decyzja Burmistrza Miasta Płońsk z dnia [...] marca 2000 r. znak [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, pomimo że została wydana na podstawie art. 96 ust. 1, art. 98 ust. 1 ugn, ma charakter decyzji uwłaszczeniowej. Zatwierdzała ona bowiem podział nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny, tj. pod drogę gminną osiedlową oraz była jedną z przesłanek wyzbycia skarżącego z prawa własności. Dlatego do decyzji tej powinny mieć zastosowanie przepisy normujące instytucję wywłaszczenia, czyli działu II rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego bezzasadnie nie uwzględnił WSA w Warszawie. Sąd ten, zdaniem kasatora, dokonał błędnej wykładni art.112 ust.2 ugn, zawężając pojęcie "decyzji" jedynie do pozbawienia prawa własności nieruchomości w trybie powołanego działu II rozdziału 4 ustawy, podczas gdy, przyjmując wykładnię rozszerzająca, pojęciem tym powinien objąć także decyzję, o której mowa w art.98 ust.1 ugn. Sąd I instancji błędnie oparł się też na literalnym brzmieniu art.136 ust.3 i art.137 ust.1 ustawy. Natomiast, w ocenie skarżącego, należy na problem spojrzeć szerzej w ujęciu generalnym i w oparciu o wykładnię celowościową. Następstwem decyzji podziałowej była utrata przez skarżącego prawa własności i przysporzenie tego prawa na rzecz Gminy. Należy także mieć na uwadze, że skarżący utracił własność na cel publiczny oraz z tego tytułu otrzymał charakterystyczną dla wywłaszczenia kompensatę za utraconą nieruchomość, tj odszkodowanie. Z tych względów zaistniałą sytuację należy traktować jako szczególną postać wywłaszczenia. Następstwem błędnej wykładni wskazanych przepisów było wadliwe uznanie, że brak jest podstawy materialno-prawnej do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem taką podstawę w sposób oczywisty winny stanowić przepisy art.136 ust.3 i art.137 ust.1 ugn. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał nienależytej oceny zgodności wydanych decyzji pod katem naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka ratyfikowanego przez Rzeczypospolitą Polską w dniu 19 stycznia 1993 oraz art.64 ust.1 i ust.2 Konstytucji RP. Skarżący wprawdzie zgadza się z oceną, że prawo własności nie może być traktowane jako prawo bezwzględne, jednak Sąd nie zauważył, że cel publiczny, w związku z którym wymieniony utracił swoją własność nie został zrealizowany. W takim przypadku podstawa wywłaszczenia odpadła, a zatem prawna ochrona własności skarżącego powinna uzyskać wymiar nadrzędny. W tym zakresie Sąd nie rozważył wszystkich zarzutów skarżącego i nie dokonał należytej oceny zgodności postępowania pod katem naruszenia przepisów chroniących prawo własności obywatela. Własność jest szczególnym prawem chronionym przepisami Konstytucji RP. Ograniczenie tego prawa poprzez jego odjęcie może nastąpić jedynie w wyjątkowych przypadkach. W niniejszej sytuacji nie zachodzi potrzeba trwania w naruszeniu prawa własności, skoro odpadła jego podstawa, to jest cel publiczny i ten argument powinien zostać szczególnie poddany pod ocenę Sądu. Brak należytych rozważań w tym zakresie uzasadnia zdaniem kasatora zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Zatem sprawa podlegała rozpoznaniu tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają - między innymi - wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, tj. przyczyny na podstawie, których można zaskarżyć orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji, oraz ich uzasadnienie. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni przepisu lub jego niewłaściwym zastosowaniu. Również druga podstawa kasacyjna, wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do wytyku złamania norm procesowych. W tym zakresie kasator zakwestionował naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że pisemne motywy wyroku powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wszystkie powyższe elementy zawiera. Przedstawiony w nim został stan faktyczny sprawy wraz ze stanowiskiem zajmowanym przez strony oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia, ustosunkowując się do twierdzeń strony skarżącej oraz odnosząc się do innych kwestii istotnych dla oceny legalności zaskarżonego orzeczenia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie powinna sprowadzać się wyłącznie do zarzutu naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z omawianej normy prawnej. Nie może natomiast badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym ostatnim zakresie należy zatem dowodzić nie przez wady uzasadnienia, lecz inne wady postępowania sądowego. Dlatego wytyk złamania art.141 §4 P.p.s.a., w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada dyspozycji tego przepisu, nie zasługuje na uwzględnienie. Zamierzonego przez kasatora skutku nie mogły również odnieść zarzuty złamania przepisów prawa materialnego. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wytknął Sądowi I instancji naruszenie między innymi art. 64 ust.1 i ust.2 Konstytucji RP. W związku z tym zauważyć należy, że powołane przepisy należą do norm ustrojowych, a nie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art.174 pkt.2 P.p.s.a. Samodzielnie nie stanowią więc adekwatnych wzorców kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą dotyczyć wyłącznie norm, które stosował lub powinien stosować Sąd I instancji. Tymczasem powołane przepisy ustawy zasadniczej nie stanowiły podstawy prawnej kontrolowanych przez WSA w Warszawie decyzji administracyjnych. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie wykazał by powołane przez niego przepisy Konstytucji mogły być w niniejszej sprawie stosowane bezpośrednio oraz stanowić samoistne źródło uprawnień A. D. i samodzielną podstawę realizacji jego roszczeń do omawianej nieruchomości. Brak w skardze kasacyjnej precyzyjnej i pogłębionej argumentacji w tym zakresie dodatkowo zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od ustosunkowania się do ogólnikowo postawionego zarzutu naruszenia art. 64 ust.1 i ust.2 Konstytucji RP. Powoływanie się na fakt niezastosowania przepisów Konstytucji wymaga zawsze szczególnie starannego uzasadnienia w skardze kasacyjnej, bowiem tylko wówczas możliwa jest kontrola kasacyjna takich zarzutów. Szerszej argumentacji jurydycznej pozbawiony jest także zarzut naruszenia art.1 Protokołu nr 1 do Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Niezależnie od tego zauważyć należy, że przepis ten przyzwala sygnatariuszom na ustanawianie prawa, "jakie uznają za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym, albo w celu zapewnienia uiszczania podatków lub innych należności pieniężnych". Konstytucyjna ochrona prawa własności i praw majątkowych nie jest zatem absolutna. Polski ustawodawca nie jest pozbawiony możliwości ograniczania takich uprawnień w ustawach zwykłych. W katalogu ustaw zawierających takie ograniczenia niewątpliwie mieści się między innymi ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.- dalej w skrócie ugn). Chybione są również zarzuty błędnej wykładni art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie nie były decyzje ani o podziale ani wywłaszczeniu nieruchomości, a zatem Sąd ten nie dokonywał wykładni i nie stosował powyższych przepisów, a tym samym nie mógł norm tych naruszyć. Usprawiedliwionych podstaw nie zawierają ponadto zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. W związku z tymi wytykami zauważyć należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 136 zasadę zwrotu nieruchomości jednoznacznie odnosi tylko do przypadków wywłaszczenia nieruchomości. Natomiast art. 216 ugn dodatkowo przewiduje odpowiednie stosowanie tej zasady do nieruchomości nabytych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych taksatywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów (państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej) i na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. Regulacje te niewątpliwie mają charakter wyjątkowy. Muszą być zatem interpretowane ściśle i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Tym samym wykluczone jest w ujęciu ustawy odnoszenie zasady zwrotu do innych sytuacji, nawet tych w których doszło do odjęcia własności, a nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w przepisie lub akcie, który był podstawą tego odjęcia. Konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinują wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w ust. 3 art. 136 tej ustawy. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricte, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. W rozpoznawanej sprawie, w świetle przyjętych przez Sąd I instancji i niepodważonych przez kasatora ustaleń faktycznych, nie ulega wątpliwości, że Gmina Płock nie nabyła prawa własności działki nr [...] w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości. Nieruchomość A. D. została podzielona na wniosek właściciela, a wspomniana działka wydzielona pod ulicę przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem ale z mocy prawa, a nie w drodze wywłaszczenia we wskazanym znaczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał zatem bezbłędnej wykładni i prawidłowo zastosował art.136 ust. 3 ugn, przyjmując, że nieruchomość A. D. nie podlegała zwrotowi w trybie tego przepisu. Z powyższych względów uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.